Определенный интерес представляет исполнение административного наказания в виде дисквалификации, которое осуществляется в соответствии со ст. 32.11 КоАП РФ. Постановление о дисквалификации должно быть немедленно после вступления в его в законную силу исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности. Исполнение постановления о дисквалификации производится путем прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом (ч.2 ст. 32.11 КоАП РФ). Что касается гражданского служащего, то согласно п. 5 ч. 2 ст. 39 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» применение к нему дисквалификации влечет прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы.
Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. Данный срок, в общем, сопоставим со сроком сходного по содержанию уголовного наказания в виде лишения права занимать определеннее должности или заниматься определенной деятельностью. Согласно ч. 2 ст. 47 УК РФ данное уголовное наказание устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания. Вместе с тем, зарубежное законодательство предусматривает более значительные по продолжительности сроки дисквалификации. Например, уже упоминавшийся выше британский The UK Company Directors Disqualification Act 1986 по ряду составов позволяет дисквалифицировать на срок до пяти лет, а предельно допустимый срок дисквалификации, предусмотренный данным законом, составляет пятнадцать лет. Дисквалифицированный гражданский служащий на общих основаниях с другими лицами, подвергнутыми данному административному наказанию, включается в Реестр дисквалифицированных лиц. Ведение реестра осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Первоначально в качестве такого органа российское правительство определило Министерство внутренних дел Российской Федерации[38]. После чего приказом МВД России от 22 ноября 2006 г. № 957[39] было утверждено Наставление по формированию и ведению Реестра, а соответствующие функции были возложены на Главный информационно-аналитический центр МВД России и информационные центры по субъектам Российской Федерации. Таким образом, учет дисквалифицированных лиц признавался чисто полицейской функцией, и это при том, что составы административных правонарушений, за которые КоАП РФ предусматривалась дисквалификация, в основном имели, если так можно выразиться, «экономическую направленность» (например, фиктивное и преднамеренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ) или незаконное получение или предоставление кредитного отчета (ст. 14.29 КоАП РФ). Видимо, поэтому в 2011 г., желая сократить, очевидно, избыточное присутствие МВД России в сфере экономики и сосредоточить внимание данного ведомства в большей степени на решении чисто полицейских вопросов (охрана общественного порядка, борьба с преступностью и т.д.) Правительство Российской Федерации издает постановление от 6 мая 2011 г. № 349 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам формирования и ведения реестра дисквалифицированных лиц»[40] и тем самым принимает совершенно логичное, по мнению автора, решение о возложении полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц, на Федеральную налоговую службу. Приказом МВД России от 15 ноября 2011 г. № 1146 (Правовой акт опубликован не был. ) налоговикам передавались ранее накопленные сведения, содержащиеся в реестре дисквалифицированных лиц. Приказом ФНС от 6 марта 2012 г. № ММВ-7-6/141@ утвержден Порядок предоставления информации из реестра дисквалифицированных лиц[41]. Министерство финансов Российской Федерации даже разработало Административный регламент предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по ведению Реестра дисквалифицированных лиц и предоставлению содержащейся в нем информации, который прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. Однако после принятия Федерального закона от 28 июня 2013 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям»[42] этот административный регламент пришлось отменить. В указанном федеральным законе была дана новая редакция ч. 3 ст. 32.11 КоАП РФ. Порядок исполнения дисквалификации теперь достаточно детально урегулирован непосредственно в законе. Сведения, содержащиеся в реестре дисквалифицированных лиц, являются открытыми для всеобщего ознакомления. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение реестра размещает сведения, содержащиеся в реестре на своем официальном сайте в сети «Интернет». Плата за доступ к этим сведениям не взимается. Заинтересованные лица вправе получить за плату сведения, содержащиеся в реестре в виде выписки о конкретном дисквалифицированном лице либо справки об отсутствии запрашиваемой информации. Срок предоставления указанных выписки или справки не может превышать пяти рабочих дней со дня получения соответствующего запроса федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение реестра.
В настоящее время специализированным подразделением Федеральной налоговой службы, которое ведет реестр дисквалифицированных лиц, является Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы по централизованной обработке данных (МИ ФНС России по ЦОД), действующая на основании положения, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 6 августа 2005 г. № 101н[43]. Если обратиться к статистике, то по данным Федеральной налоговой службы в период с 1 февраля по 7 августа 2013 года общее количество лиц, в отношении которых было применено административное наказание в виде дисквалификации, составило 14677 (Данные получены автором по его запросу в Федеральную налоговую службу (Письмо ФНС от 22.08. 2013 № 10-3-07/0006) ). К сожалению, точно определить сколько из них было федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации не представляется возможным, т.к. ФНС не ведет отдельный учет по конкретным субъектам. В этой связи представляется целесообразным закрепить нормативно требование о ведении учета по каждому из субъектов, по крайней мере в отношении дисквалифицированных гражданских служащих, исходя из установок Президента Российской Федерации о расширении практики применения дисквалификации в отношении гражданских служащих, сделать это необходимо. Соответствующими возможностями ФНС обладает, т.к. суды в обязательном порядке направляют туда копии решений о дисквалификации.
Определенный интерес представляет проблема контроля, направленного на недопущение поступления на гражданскую службу вновь дисквалифицированных лиц до истечения срока их административного наказания. Очевидно, что проверять всех поступающих на гражданскую служу на предмет наличия данных о них в Реестре дисквалифицированных лиц, нет объективной практической необходимости, хотя сделать это, в общем, нетрудно, т.к. соответствующая информация теперь размещается в сети «Интернет». Тем не менее, каждому государственному органу с учетом специфики его компетенции следует определить локальным правовым актом перечень должностей гражданской службы, при замещении которых необходимо в обязательном порядке проверять кандидата на предмет его возможной дисквалификации. Автору могут возразить, сказав, что никакой проблемы здесь нет, поскольку в трудовой книжке дисквалифицированного гражданского служащего будет сделана запись, что он уволен вследствие дисквалификации. Как известно, согласно п. 4 ч. 2 ст. 26 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданин, поступая на гражданскую службу, среди прочих документов предъявляет трудовую книжку. Следовательно, представителю нанимателя сразу же будет известно, что поступать на гражданскую службу собирается дисквалифицированное лицо, а потому принимать его по закону нельзя. Все это конечно так. Однако практика показывает, что случаются и нестандартные ситуации. Например, у гражданина может быть несколько трудовых книжек или он представил дубликат трудовой книжки, выданной по новому месту вместо якобы утерянной, в котором нет записи о дисквалификации, и не указал в анкете факт пребывания в прошлом на гражданской службе. Подобные варианты вполне возможны. Именно для того, чтобы исключить их и нужно определить круг должностей гражданской службы, при назначении на которые необходимо проверять кандидата на предмет его возможной дисквалификации.
В заключении хотелось бы отметить, что высказать свои соображения относительно дисквалификации гражданских служащих автора побудила Всероссийская научно-практическая конференция «Административная юрисдикция», которая состоялась 16 мая 2012 года во Всероссийской налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации. В ходе дискуссии «в кулуарах» профессор Л.М.Ведерников предложил подумать о такой санкции, как «дисциплинарная дисквалификация». Хотелось бы поблагодарить ученого за интересную тему для обсуждения, которая, хочется верить, заинтересует и других специалистов, занимающихся проблемами как юридической ответственности государственных служащих, так и административной юрисдикции в целом. Кроме того, Ю.М.Буравлев, материалы социологического исследования которого использовалась при подготовке данной статьи, в общем, справедливо сетовал, что вопросы совершенствования дисциплинарной и административной ответственности не стали предметом полноценного исследования современной юридической наукой, а научные труды, посвященные анализу современных вопросов ответственности государственных служащих, стали редким явлением в науке административного права[5, С. 11]. Данная статья призвана в какой-то степени восполнить существующий здесь пробел.
Библиография
1. Административная ответственность: вопросы теории и практики (Восьмые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2005. № 1.
2. Астанин В.В. Научно-практический комментарий к федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный). СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс».
3. Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М.: Юридическое издательство НКЮ СССР. 1939.
4. Бахрах Д.Н. Особенности дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности // Современное право. 2008. № 10.
5. Буравлев Ю.М. Юридическая ответственность в системе государственной службы: проблемы совершенствования // Государство и право. 2013. № 5.
6. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009.
7. Иванов А.А., Иванов В.П. Право и юридическая ответственность. Теория и законодательная практика. М., ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. 2006.
8. Кузьмичева Г.А., Калинина Л.А. Административная ответственность: Учебное пособие. Нормативные акты. М., 2000.
9. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Н.Г.Салищевой. 7-е издание. М., Поспект. 2011.
10. Кирин А.В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы). М.: Норма Инфра-М. 2012.
11. Липинский Д.А., Шишкин А.Г. Понятие меры юридической ответственности // Журнал российского права. 2013. № 6.
12. Осинцев Д.В. Административная ответственность и ее превращенные формы // Российский юридический журнал. 2012. №5.
13. Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М.: НОРМА-ИНФРА-М. 2012.
14. Чуев А.В. Ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации по административному праву: Автореф дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.
15. Шушпанов С.А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего: Автореф дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002.
16. Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
17. Закон о дисквалификации директоров компаний // Собрание законодательства Великобритании. 1986. Глава 46.
18. Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3597.
19. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА. Стенограмма заседаний // Бюллетень № 77 (1050). 27 февраля 2009 г. Издание Государственной Думы. С. 22.
20. ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
21. Словарь современных иностранных слов. М.: Русский язык. 1992. С. 204.
22. Собрание законодательства РФ. 1995. № 32. Ст. 2990.
23. ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
24. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА. Стенограмма заседаний // Бюллетень № 130. 18 октября 1995 г. Издание Государственной Думы. С. 44.
25. Коммерсантъ. 2012. 6 февраля.
26. Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.
27. Собрание законодательства РФ.2010. № 31.Ст. 4179.
28. Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч.1). Ст. 6249.
29. Федеральный закон от 28 июля 2012 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений в отельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 31. Ст. 4322.
30. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2012. С. 36.
31. Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (Ч. 1). Ст. 6228.
32. Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1999. № 21. Ст. 773.
33. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА. Стенограмма заседаний // Бюллетень № 105 (1343). 18 июня 2013 г. Издание Государственной Думы. С. 24.
34. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18 июня 2013 г. № 2446-6 «О проекте федерального закона № 218532-6 «О дисквалификации в сфере государственной и муниципальной гражданской службы за нарушение служебной (трудовой) дисциплины»// Собрание законодательства РФ. 2013. № 25. Ст. 3144.
35. Промедление штрафу подобно // РБК daily. 2013. 22 апреля.
36. Уголовное право. Общая часть.-М.: Юридическое издательство Министерства юстиции СССР, 1948. С. 512.
37. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2010. № 1.
38. Собрание законодательства РФ. 2005. № 32. Ст. 3323.
39. Российская газета. 2007. 12 января.
40. Собрание законодательства РФ. 2011. № 20. Ст. 2826.
41. Российская газета. 2012. 30 мая и 22 июня.
42. Собрание законодательства РФ. 2013. № 26. Ст. 3207.
43. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 9 августа 2005 г. № 101н «Об утверждении положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 38.