ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования; определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, его методологические, теоретические и эмпирические основы; формулируется научная новизна, основные положения, выносимые на защиту; излагается практическая значимость исследования, приводятся сведения об апробации результатов исследования, а также дается структура диссертационного исследования.
В главе 1 - «Теоретические положения формирования земельного надзора в системе управления земельными ресурсами» проведен анализ развития организационно-правовых форм земельного надзора, исследованию влияния законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на ведение государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, изучению экономического содержания системы земельного надзора.
Управление земельными ресурсами представляет собой систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные отношения, основанное на познании объективных закономерностях в целях обеспечения рационального и эффективного функционирования земельных ресурсов страны. Методы управления земельными ресурсами в основном определяются господствующими формами собственности на землю и характеризуются системой политических, социально-экономических, правовых и организационно-административных мер, направленных на эффективное использование земельных ресурсов в интересах общества в целом.
Одним из основных методов управления земельными ресурсами является земельный надзор. В соответствии со статьями 71, 72 и 73 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 г. содержание понятия «земельный надзор» составляет контроль и систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, контроль за использованием и охраной земель.
Земельный надзор необходим как инструмент управления, обеспечивающий функционирование правовых механизмов в сфере земельных отношений, который выполняет три основные функции: предупредительную (профилактическую), направленную на предотвращение еще не начавшегося противоправного воздействия на земельные участки; информационную, направленную на сбор сведений о подконтрольных объектах, и карательную, направленную на привлечение нарушителей земельного законодательства к юридической ответственности.
Основное место в системе земельного надзора принадлежит государственному земельному надзору, от состояния которого зависит сохранение земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан России. Государственный земельный надзор как элемент механизма управления земельными ресурсами имеет ряд особенностей. Первая особенность состоит в том, что деятельность органов государственного земельного надзора носит надведомственный характер, охватывает деятельность любых хозяйствующих субъектов независимо от форм их собственности. Вторая особенность государственного земельного надзора заключается в многообразии содержания мер административного принуждения, применяемых государственными инспекторами к нарушителям земельного законодательства, включающих меры административной ответственности (предупреждение, штраф), административного пресечения (например, меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдача предписаний) и т.д.
Третья особенность заключается в том, что государственный земельный надзор является всеобщим (охватывает все категории земельного фонда и все категории хозяйствующих субъектов) и постоянным (осуществление его не ограничивается во времени).
Четвертой особенностью является то, что система органов, осуществляющих государственный земельный надзор, включает в себя три федеральных органа исполнительной власти, наделенных различными полномочиями и имеющих различные структуры: Росреестр, Россельхознадзор, Росприроднадзор и их территориальные органы. Структура Росреестра соответствует структуре организации политической власти России: «муниципальное образование - субъект РФ - Российская Федерация» и системе управления земельными ресурсами. Структура Росприроднадзора, хотя и является также трехуровневой, но в ней (в отличие от структуры Росреестра) отсутствует уровень муниципального образования. При этом имеется уровень федерального округа. Структура Россельхознадзора является двухуровневой: «субъект РФ - Российская Федерация». В ней отсутствует как уровень муниципального образования, так и уровень федерального округа.
Система органов, осуществляющих государственный земельный надзор, представляет собой сложный механизм, отдельные блоки которого должны взаимодействовать друг с другом. Взаимодействие Росреестра, Россельхознадзора и Росприроднадзора осуществляется в рамках реализации норм ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора и муниципального контроля
Как показывает практика, существуют определенные сложности с организацией муниципального земельного контроля. В частности, поскольку создание специального подразделения по осуществлению муниципального земельного контроля в структуре исполнительной власти требует определенной численности работников и затрат на содержание названного органа, а в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» численность органов местного самоуправления определяется в зависимости от численности населения района, сельского и городского поселения, то, как правило, полномочия по осуществлению муниципального земельного контроля возлагаются на сотрудника (группу сотрудников) исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации) или созданные комиссии и рабочие группы, рассматривающие отдельные вопросы, связанные с земельными отношениями.
Необходимо отметить, что по состоянию на 31 декабря 2010 г., согласно проведенному диссертантом исследованию, Положения о муниципальном земельном контроле (административные регламенты по его проведению) приняты лишь в 2718 муниципальных образованиях, что составляет 11,4 % от общего количества муниципальных образований в России по состоянию на 1 января 2010 г. Поэтому на одно муниципальное образование в среднем приходится менее одного муниципального земельного инспектора (0,6).
Таким образом, можно констатировать, что в стране наблюдается низкая активность значительной части органов местного самоуправления в организации и проведении муниципального земельного контроля. В связи с этим на большей части территории России осуществляется преимущественно государственный земельный надзор в рамках проводимых проверок соблюдения земельного законодательства. Поэтому с целью исключения дублирования государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля целесообразно внести следующие изменения в российское законодательство: а) наделение должностных лиц органов муниципального земельного контроля полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, которые уполномочены рассматривать должностные лица органов государственного земельного надзора; б) унификация порядка организации и проведения муниципального земельного контроля. Эти изменения позволят также снизить административное давление на субъекты хозяйственной и иной деятельности.
Целесообразно, по мнению диссертанта, установить обязательность постановки земельных участков на государственный кадастровый учёт, внеся соответствующие поправки в действующее законодательство о государственном кадастре недвижимости. Введение данных изменений позволит урегулировать имеющиеся в настоящее время трудности в земельных правоотношениях, а также будет способствовать повышению эффективности налогообложения. Как показывает практика, стоимость земельных участков, поставленных на кадастровый учет и с зарегистрированными правами возрастрает на 15-20%.
При этом представляется необходимым, во-первых, установить срок, в течение которого собственники должны осуществить государственный кадастровый учёт используемых земельных участков. Во-вторых, ввести административную ответственность за непостановку земельного участка на государственный кадастровый учёт (по истечению указанного срока), внеся соответствующие изменения в статью 7.1 КоАП РФ. Важно подчеркнуть, что бремя первоначального формирования кадастра должны взять на себя государство и крупные собственники земельных участков. Проведение массовой работы по межеванию и регистрации земли в общенациональном масштабе позволит существенно снизить стоимость названной работы. Следует отметить, что в 2010 году имелось более 2 млн. га земель государственной и муниципальной собственности, используемых предприятиями без документального оформления.
Таким образом, для проведения качественного анализа использования земель необходимо проделать огромный объем работ, в том числе по зонированию сельскохозяйственных угодий с учетом их пригодности и продуктивности в сельскохозяйственном производстве (определив виды разрешенного использования земельных участков применительно к каждой зоне), а также внесению сведений о качестве (продуктивности) сельскохозяйственных угодий в государственный кадастр недвижимости (предварительно приняв соответствующие поправки в действующее земельное законодательство).
Важнейшая экономическая функция земли - ее ценность как объекта товарного обращения, капитализации и налогообложения. В целях повышения заинтересованности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в сохранении и воспроизводстве плодородия почв, защите земель от негативных воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование использования и охраны земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах (п. 8 ст. 13 ЗК РФ). Однако внедрение экономического стимулирования рационального и эффективного землепользования, а также установление социально справедливых платежей за землю представляют собой лишь часть комплекса мер экономического воздействия, характеризующих механизм экономического регулирования земельных отношений. Названный механизм включает в себя также систему мер, направленных на введение экономических санкций за нерациональное использование и ухудшение экологического состояния земельных участков, порчу земель сельскохозяйственного назначения, снижение плодородия почв, самовольное занятие и тому подобное, поскольку (согласно ч. 2 ст. 36 Конституции РФ) собственники и пользователи земельных участков при реализации своего права самостоятельного хозяйствования не должны наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц.
Таким образом, экономическим содержанием государственного земельного надзора является обеспечение рационального использования и охраны земель посредством применения или возможности применения экономических санкций за нарушение правил использования и охраны земель или их улучшение.
По мнению диссертанта, в целях стимулирования рационального использования земель необходимо кратно увеличить сумму административного штрафа за использование земельного участка не по целевому назначению или если его использование приводит к существенному снижению плодородия и ухудшению экологической обстановки. При этом размер штрафа должен зависеть от площади и качества земельного участка, на котором выявлено нарушение. К примеру, за использование земель не в соответствии с их целевым назначением, категорией земель и (или) разрешенным использованием, неиспользованием земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях следует налагать административный штраф на граждан в размере 1-1,5 тыс. руб./100 м2; на должностных лиц - 2-3 тыс. руб./100 м2; на юридических лиц - 40-50 тыс. руб./100 м2. Кроме того, как представляется, решению рассмотренной проблемы будет способствовать наделение уполномоченных должностных лиц органов государственного земельного надзора полномочиями по применению ареста земельного участка в качестве меры обеспечения производства по делу об административном производстве (обеспечения исполнения принятого по делу постановления).
По мнению автора, целесообразно создание единого органа государственного земельного надзора, а также делегирование органам государственной власти субъектов РФ полномочий по осуществлению функции государственного земельного надзора, что позволит проводить целенаправленную политику и необходимое методологическое обеспечение земельного надзора, снизить нагрузку на землепользователей за счет сокращения числа проверок, значительно сократить затраты бюджетных средств на содержание аппаратов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Так, при изъятии функции государственного земельного контроля из полномочий Росреестра экономия денежных средств федерального бюджета составит 1,4 млрд. руб. в год.
В главе 2 - «Методическое обеспечение формирования и ведения экономически эффективной системы государственного земельного надзора в России» предложена методика расчета эффективности государственного земельного надзора, осуществляемого территориальным отделом территориального органа Росреестра (уровень муниципального района), которая осуществляется в следующей последовательности: