Автореферат: Экономическая эффективность государственного земельного надзора в Российской Федерации

где: АП - величина местного агроэкологического потенциала для зерновых культур (по Карманову И.И.); 10,0 - базовое значение АП; 33,2 - нормативная урожайность (ц/га) зерновых культур на эталонной почве, соответствующая нормам нормальных зональных технологий при базовом значении АП; 1,4 - коэффициент пересчета на уровень урожайности при интенсивной технологии возделывания; К1 - поправочный коэффициент на содержание гумуса в пахотном слое; К2 - поправочный коэффициент на мощность гумусового горизонта; К3 - поправочный коэффициент на содержание физической глины в пахотном слое; К4 - поправочный коэффициент на негативные свойства почв.

Временной период складывается из периода самовольного занятия земельного участка или период восстановления качества земель, (лет) и периода времени, необходимого для восстановления нарушенного производства, лет.

По мнению диссертанта, размер ущерба от нарушений земельного законодательства должен учитываться при назначении административного наказания за земельные правонарушения (таблица 1).

Таблица 1. Градация ущерба в зависимости от кадастровой стоимости земельного участка

В главе 3 - «Экономическая эффективность государственного земельного надзора» проанализирована правоприменительная практика органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. В результате проведенного исследования сделан вывод о том, что существующее положение в сфере государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля не удовлетворяет потребностям общества и государства.

Органами государственного земельного контроля в 2009 году было осуществлено 325 823 проверки и выявлено 120 967 нарушений в сфере земельных отношений (таблица 2).

Анализ структуры штрафов показал, что почти 80% от общей суммы наложенных или взысканных штрафов приходиться на нарушения, связанные с самовольным занятием земельных участков или использованием их без правоустанавливающих документов

Важно подчеркнуть, что сумма наложенного административного штрафа, приходящегося на 1 га земельных ресурсов, хотя и увеличилась с 6,63 руб. в 2000 г. до 56,49 руб. в 2010 г., все еще остается весьма низкой и не стимулирует правонарушителя на надлежащее использование занимаемого им земельного участка.

Мониторинг земель в целях выявления нарушений целевого и разрешенного использования земель должен являться ежегодным мероприятием, направленным на массовое выявление нарушений, наиболее распространенных на исследуемой территории, предупреждение нарушений, а также совершенствование системы управления земельными ресурсами, предусматривающей сохранение природных свойств и качества земли в процессе её использования.

Таблица 2. Основные показатели Росреестра, Россельхознадзора и Росприроднадзора по государственному земельному надзору за 2009 год

К сожалению, на сегодняшний день такой мониторинг осуществляется крайне редко и на относительно небольшой территории. К примеру, в 2009 году мониторинг использования земель в целях установления нарушений целевого и разрешенного использования земель проводился Росреестром лишь на территории отдельных административных районов Нижегородской области, Пермского и Краснодарского краев.

В целях преодоления сложившейся практики предлагается разработать и утвердить Концепцию осуществления земельного надзора в Российской Федерации, в которой уточнить полномочия исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Кроме того, целесообразно внести изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие земельные отношения, которые предусматривали бы установление размера административной ответственности в зависимости от площади и рыночной или кадастровой стоимости земельного участка, на котором совершено земельное правонарушение, а также возможность привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования.

На примере Управления Росреестра по Ростовской области автором была рассчитана стоимость одной проверки, которая составила 402,8 руб. Эту сумму можно структурировать по отдельным категориям: 1) отправка заказных писем с уведомлением (2-х) - 75,2 руб. (18,67%); 2) топливо (проезд 50 км) - 173,0 руб.(42,95%); 3) мобильная связь (5 мин.) - 2,7 руб.(0,67%); 4) канцелярские товары - 65,6 руб.(13,29%); 5) ремонт и техническое обслуживание автомобиля - 84,3 руб.(20,93%); 6) амортизация компьютерной и организационной техники - 2,0 руб.

Автором доказано, что в среднем по Российской Федерации из-за завышения цен на закупаемое топливо относительно среднерыночных стоимость проверок, проводимых Росреестром, увеличилась на 5,84%, Росприроднадзором - на 2,89%, Россельхознадзором - на 2,08%.

По мнению диссертанта, органы, осуществляющие государственный земельный надзор, при закупках топлива должны исходить из его оптовой, а не розничной стоимости, поскольку это позволит снизить расходы на закупку топлива на 81,32 млн. руб. из 180,11 млн. руб. (45,15%), а следовательно, снизить стоимость проведения проверки на 19,39%.

При расчетах эффективности государственного земельного надзора на разных территориальных уровнях проанализированы результаты проведенного автором расчета эффективности государственного земельного надзора на примере 83 субъектов Российской Федерации и 8 федеральных округов. В результате проведенного исследования установлено, что экономическая эффективность деятельности освобожденных от иных обязанностей государственных инспекторов по использованию и охране земель в зависимости от кадастровой стоимости земельных участков (1ЭЭ), на которых правонарушения устранены, является достаточно высокой. Затраты на проведение государственного земельного надзора составляют в целом по России всего 0,2 % от кадастровой стоимости земельных участков, на которых правонарушения устранены (таблица 3). В то же время экономическая эффективность деятельности освобожденных от иных обязанностей государственных инспекторов по использованию и охране земель в зависимости от суммы взысканных административных штрафов (2ЭЭ) во всех субъектах РФ является очень низкой. Затраты на проведение государственного земельного надзора составляют от 153,6 до 10207,1 процентов от суммы взысканных административных штрафов. Иначе говоря, на 1 рубль взысканных штрафов приходиться от 1,5 до 102,07 рублей названных затрат. Таким образом, сумма штрафов не окупает затраты на проведение государственного земельного надзора.

Таблица 3. Кадастровая стоимость земельных участков, на которых были устранены нарушения

Определим предполагаемый доход от целевого использования земель сельскохозяйственного назначения, на которых были устранены нарушения.

Средняя урожайность зерновых за 2009-2012 гг. составила 21,275 ц/га (2009 - 23,8; 2010 - 19; 2011 - 23,1; 2012 - 19,2). Используя данные Росстата о средней стоимости зерновых культур рассчитаем доход при использовании сохраненных земель сельскохозяйственного назначения под выращивание зерновых культур (таблица 4).

Таблица 4. Расчет прогнозируемого дохода от целевого использования земельных участков сельскохозяйственного назначения на которых были устранены нарушения

Как видно из данных таблицы 4, предполагаемый доход варьируется от 1,7 до 6,8 млрд. руб. в год. Средний предполагаемый доход - 2,85 млрд. руб. в год, что составляет 0,09% стоимости всей сельскохозяйственной продукции, произведенной в Российской Федерации в 2011 году. Необходимо отметить, что площадь проверенных земель сельскохозяйственного назначения составляет лишь 0,08% от общей площади земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации, хотя прогнозируемый доход с 1 га проверенной площади составляет до 5 тыс. руб. (таблица 5).

Таблица 5. Прогнозируемые доходы от использования земельных участков с устраненными нарушениями

Поэтому проведение государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля являются экономически эффективными мероприятиями.

В выводах и предложениях сделаны общие выводы, отражающие основные результаты проведенного научно-практического исследования, и сформулированы предложения, направленные на совершенствование и повышение эффективности земельного надзора.

1. В работе предложена новая организационная структура системы земельного надзора, предусматривающая создание единого федерального органа государственного земельного надзора.

2. Автором сделан вывод, что экономическим содержанием государственного земельного надзора является обеспечение рационального использования и охраны земель посредством применения или возможности применения экономических санкций за нарушение правил использования и охраны земель. В целях обеспечения рационального использования особо ценных категорий земель предлагается установить дифференцированный подход к наложению штрафов, в зависимости от площади и рыночной или кадастровой стоимости земельного участка, на котором совершено земельное правонарушение, а также возможность привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования, в соответствии с предложенной градацией ущерба.

3. Под информационным обеспечением земельного надзора следует понимать процесс сбора и предоставления отобранной, систематизированной и оформленной соответствующим образом информации о земельных участках и объектах недвижимости, расположенных на них, об обременениях в использовании земли, о соблюдении собственниками и иными землепользователями установленных в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, требований об охране и рациональном использовании земель в целях фиксации в документах органов государственного земельного надзора, а также обмен информацией между заинтересованными пользователями в соответствии с их информационными потребностями.