1. Выбор критериев, используемых для оценки эффективности государственного земельного надзора, которыми являются:
интегральный критерий территориального отдела, который определяется по формуле
где: i - порядковый номер частного критерия, использующегося для оценки эффективности государственного земельного надзора, осуществляемого территориальным отделом территориального органа Росреестра; j - порядковый номер территориального отдела территориального органа Росреестра; aij - весовые коэффициенты, отражающие степень влияния на интегральный критерий каждого из частных критериев, использующихся для оценки эффективности государственного земельного надзора, осуществляемого территориальными отделами территориальных органов Росреестра; Kij - частный критерий оценки эффективности государственного земельного надзора, отражающий фактический уровень одного из ключевых аспектов эффективности государственного земельного надзора в данном территориальном отделе (является нормированной величиной, зависящей от нормированных величин тех показателей, которые влияют на данный аспект качества).
частный критерий оценки эффективности государственного земельного надзора для территориального отдела территориального органа определяется по формуле:
где: - весовые коэффициенты, отражающие степень влияния на частный критерий нормированных значений показателей, влияющих на оценку эффективности государственного земельного надзора; - текущее значение показателя, влияющего на оценку эффективности государственного земельного надзора, осуществляемого территориальными отделами территориальных органов Росреестра; - нормирующее значение показателя, влияющего на оценку эффективности государственного земельного надзора, осуществляемого территориальными отделами территориальных органов Росреестра (нормирование может осуществляться относительно наибольшего значения среди территориальных отделов территориального органа или относительно нормативного значения).
2. Расчет эффективность проведения государственного земельного надзора, которая складывается на основании соотношения затрат и доходов. Расчет затрат на исполнение функции по государственному земельному надзору должен включать все затраты, соответствующие определенному коду операций сектора государственного управления (КОСГУ): 211 (заработная плата), 212 (прочие выплаты), 213 (начисление на выплаты по оплате труда), 221 (услуги связи), 222 (транспортные услуги), 223 (коммунальные услуги) 224 (арендная плата за пользование имуществом), 225 (работы, услуги по содержанию имущества), 226 (прочие работы, услуги), 290 (прочие расходы), 310 (увеличение стоимости основных средств), 340 (увеличение стоимости материальных запасов).
Автором разработана Концепция оценки эффективности деятельности государственных инспекторов по использованию и охране земель, которая была принята и утверждена приказом Росреестра от 6 июля 2010 г. № П/344. Эта Концепция основана на применении системы основных и справочных показателей.
К основным показателям относятся:
1. Устраняемость выявленных правонарушений (Ун ), определяется по формуле:
Ун = Ну х 100 / Нв , %,
где: Ну - количество нарушений земельного законодательства (без учета правонарушений, предусмотренных главами 19, 20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), устраненных в результате деятельности государственных инспекторов, к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.; Нв - количество нарушений земельного законодательства (без учета правонарушений, предусмотренных главами 19, 20 КоАП), выявленных государственными инспекторами к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года (учитываются нарушения, срок устранения которых наступил к окончанию отчетного периода), ед.
2. Исполняемость вынесенных предписаний об устранении нарушений земельного законодательства:
Ун = (Ну + Нну ) х 100 / Пв , %,
где Нну - количество нарушений земельного законодательства, по факту неустранения которых к окончанию отчетного периода возбуждены дела об административных правонарушениях по статье 19.5 КоАП (учитываются административные дела, возбужденные с начала текущего года), ед.; Пв - количество вынесенных к окончанию отчетного периода предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, включая предыдущие периоды с начала текущего года (учитываются предписания, срок устранения которых наступил к окончанию отчетного периода), ед.
3. Полнота взыскания административных штрафов:
Вш = Швз х 100 / Шн , %,
где: Швз - сумма административных штрафов, взысканных государственными инспекторами, срок уплаты которых наступил к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, тыс. руб.; Шн - сумма административных штрафов, наложенных государственными инспекторами к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, тыс. руб.
4. Выполняемость планов проверок соблюдения земельного законодательства:
Впл = Пп х 100 / Зп , %,
где Пп - количество фактически проведенных государственными инспекторами плановых проверок соблюдения земельного законодательства к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.; Зп - количество проверок соблюдения земельного законодательства к окончанию отчетного периода согласно планам проверок, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.
5. Обоснованность вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях:
Оп = (Побщ - По ) х 100 / Побщ , %,
где По - количество постановлений по делам об административных правонарушениях по статье 7.1, части 1 статьи 7.2, статьям 7.10, 8.8 КоАП, признанных незаконными и отмененных вышестоящим должностным лицом либо в судебном порядке, к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.; Побщ - общее количество постановлений по делам об административных правонарушениях по статье 7.1, части 1 статьи 7.2, статьям 7.10, 8.8 КоАП, вынесенных к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, и вступивших в законную силу, ед.
6. Занятость инспекторов, %:
З = Пров 100 / (26 х n х Ис ), %,
где: Пров - количество проведенных государственными инспекторами проверок соблюдения земельного законодательства с начала года отчетного периода, ед.; n - порядковый номер отчетного периода в отчетном году, ед. Ис - списочный состав государственных инспекторов по использованию и охране земель территориального органа Росреестра, ед.
К справочным показателям относятся:
1. Экономическая эффективность осуществления функций по государственному земельному надзору освобожденных от иных обязанностей государственных инспекторов по использованию и охране (порядка 30% от общей численности):
1ЭЭ = Зс х 100 / КС, %, 2ЭЭ = Зс х 100 / Швз , %,
где: Зс - сумма всех расходов, связанных с осуществлением функции государственного земельного контроля (денежное содержание, материально-техническое обеспечение и т.д.) за отчетный период, включая предыдущие периоды с начала текущего года, тыс. руб.; КС - общая кадастровая стоимость земельных участков, на которых правонарушения, предусмотренные статьями 7.1 и 8.8 КоАП, устранены к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, тыс. руб.; Швз - сумма взысканных административных штрафов, , срок уплаты которых наступил к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, тыс. руб.
2. Обоснованность сведений:
Ос = (Оп + Нп ) х 100 / По , %,
где Оп - количество подтвердившихся в результате проведенных внеплановых проверок соблюдения земельного законодательства фактов нарушения земельного законодательства к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.; По - количество всех поступивших к государственным инспекторам обращений, заявлений о фактах нарушений земельного законодательства и материалов, содержащих данные, указывающие на наличие событий правонарушений, по которым проведены внеплановые проверки соблюдения земельного законодательства, к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.; Нп - количество отказов в проведении внеплановых проверок органами прокуратуры к окончанию отчетного периода (учитываются отказы с начала текущего года), ед.
3. Состояние законности на земельных участках, включенных в ежегодный план проверок:
Сз = Нв х 100 / Пп , %,
где Нв - количество нарушений земельного законодательства (без учета правонарушений, предусмотренных главами 19, 20 КоАП), выявленных при проведении плановых проверок к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.; Пп - количество фактически проведенных плановых проверок соблюдения земельного законодательства к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.
Применение предлагаемых диссертантом показателей оценки эффективности органов земельного надзора неизбежно ставит вопрос об изменении методов надзора, переходе к массовому использованию средств дистанционного контроля и мониторинга использования земель, позволяющих вести контроль в режиме реального времени в отношении всего земельного фонда страны. Использование средств дистанционного зондирования земель при осуществлении государственного земельного надзора позволит, с одной стороны, существенно повысить эффективность земельного надзора, поскольку данные дистанционного зондирования позволяют легко и экономически эффективно организовывать контроль изменения отдельных групп объектов за время, прошедшее с момента проведения предыдущего контроля. С другой - уменьшить непосредственные контакты государственных инспекторов по использованию и охране земель и проверяемых лиц и, тем самым, снизить коррупционные риски.
В целях обеспечения рационального использования особо ценных категорий земель, минимизации нанесенного ущерба и соответствия административного наказания за земельные правонарушения совершенному противоправному действию (бездействию) и индивидуализации наказания автором предлагается экономически целесообразная система градации ущерба от земельных правонарушений.
Важно подчеркнуть, что в настоящее время единая методика расчета ущерба от нарушений земельного законодательства отсутствует. По мнению диссертанта, расчет общего размера убытков при совершении земельных правонарушений (Уобщ) должен проводиться по формуле:
Уобщ = Ур + Уув + Рпр,
где: Ур - реальный ущерб имуществу; Уув - упущенная выгода; Рпр - прочие, документально подтвержденные затраты собственника, землепользователя, землевладельца, арендатора земельного участка.
Реальный ущерб имуществу при земельном нарушении следует рассчитывать в соответствии с российскими стандартами оценки (в пересчете на период земельного правонарушения), исходя из кадастровой стоимости земельного участка, зданий, сооружений и пр.
Упущенная выгода при земельном нарушении представляет собой доход, неполученный пользователем земельного участка вследствие либо неправомерного препятствования реализации им имеющегося у него соответствующего права на участок земли на определенный срок пользования (самовольное занятие земельного участка и т.п.), либо ухудшения качества земель за период использования участка.
Размер упущенной выгоды исчисляется по формуле:
Уув = ВД x S x Т х (Сух /100%) х 1/d
где: ВД - ежегодный валовой доход, руб./га; S - площадь земельного участка, который самовольно занят или на котором ухудшилось качество земель, га; Сух - степень ухудшения качества земель, %. Данный показатель используется исключительно для расчета упущенной выгоды вследствие ухудшения качества земель; Т - временной период, лет; d - ставка капитализации (дисконтирования), %.
Ежегодный валовой доход может быть также рассчитан, исходя из размера арендной платы.
Ежегодный валовой доход от использования земельного участка, расположенного на землях сельскохозяйственного назначения, определяется на основе суммы удельных валовых доходов по сельскохозяйственным культурам.
Удельный валовой доход по сельскохозяйственной культуре рассчитывается по формуле:
ВД = Ун х Ц
где: ВД - удельный валовой доход, руб./га; Ун - нормативная урожайность оценочной культуры, ц /га; Ц - прогнозируемая цена реализации продукции оценочной культуры по субъекту РФ, руб./ц.
Нормативная урожайность зерновых культур рассчитывается на основе результатов агроклиматического оценочного зонирования по формуле:
Ун = 33,2 х 1,4 х АП/10,0 х К1 х К2 х К3 х К4,