Электронное правительство как элемент информационного общества
Полтавская Е.А.
В мировой практике для обозначения целевого состояния деятельности органов власти, опирающейся на возможности информационно-коммуникационных технологий (далее - ИКТ), используется понятие «электронное государство» (e-government).
Известно, что термин электронное правительство появился в русском языке в результате прямого перевода английского слова electronic government или e-government. В английском языке «government» обозначает не только правительство как центральный орган исполнительной власти, но и государство в целом, а electronic government относиться скорее к формам и методам деятельности органов государственной власти, чем к правительству как субъекту этой деятельности. В буквальном значении - это «электронное правление» или «электронное государственное управление».
В современном русском языке слово «правительство» имеет гораздо более узкое значение, поскольку обозначает исключительно одну из трех ветвей власти- исполнительную. Правительство, как «высший исполнительный орган государственной власти в стране». Таким образом, использование словосочетания «электронное правительство» в качестве русского эквивалента «e-government» не вполне точно отражает смысл этого понятия. Более корректным представляется использование термина «электронное государство». Таким образом, понятие «e-government» означает «электронное государственное управление» и характеризует применение ИКТ в исполнительной, законодательной и судебной ветвях власти [1].
Впервые об электронном правительстве заговорили в США в 1991 году, в период нахождения у власти Билла Клинтона, придававшего особое значение развитию интернета и информационных технологий в целом. Но это было не первое понятие, использованное для отражения идей программ «перестройки государственного управления», разрабатываемых с середины 80-х годов. Например, несколько ранее появилось понятие «теледемократия», возникновение которого было связано с началом повсеместного использования кабельного телевидения.
Термин «электронного правительства» впервые был замечен в научных работах и в документах государственных органов, далее он распространился в СМИ, а затем стал использоваться в законодательстве и в текстах нормативноправовых документов. С 1999 года упоминание об электронном правительстве стало регулярно встречаться в ведущих газетах США. По сравнению с США, в России всплеск интереса в СМИ начался с запозданием на 1,5- 2 года, однако пик оказался выше, и кратковременное падение интереса в 2004-2005 годах сменилось новым периодом роста. Причем Российские журналисты сегодня намного чаще используют понятие электронное правительство, чем их американские коллеги.
В научной среде термин электронное правительство возник как реакция на осознанную важность исследования потенциала использования ИКТ- технологий для решения задач государственного управления, а подходы к. его определению строятся специалистами по разным принципам.
Одни авторы предпочитают описательные определения, другие избирают прикладной аспект электронного правительства, и просто перечисляют разные применения отдельных его инструментов. Есть технические определения, которые акцентируют внимание на используемых технологических решениях и специфических программных продуктах. Существуют также экономические определения, ориентированные на концепцию менеджмента качества и максимальную эффективность управления государством.
Каждый подход отображает отдельный аспект функционирования электронного правительства. Тем не менее, ошибочным представляется не принимать во внимание и опускать их частности.
Рассмотрим с этой точки зрения некоторые варианты понимания термина электронное правительство, сложившиеся в российской практике. Трактовки приведены в хронологическом порядке, т.е. в том, в котором они возникали и постепенно вытесняли друг друга.
В 2000-м году на конференции департамента правительственной информации Аппарата Правительства РФ В.Е. Иванов предложил определять электронное правительство как государство в сети (наличие порталов государственных органов). На государственном уровне в этот период еще не было четкого представления о понятии электронного правительства, а соответственно, его содержание было размытым, и основной упор делался на оказание информационно-справочных услуг населению.
В 2001 году после анализа государственных программ различных стран в области ИКТ, стало понятно, что, к примеру, под программой электронного правительства США понимается внутренняя (правительственная) и внешняя (взаимодействующая с гражданами и организациями) сетевая информационнокоммуникационная инфраструктура, поддерживающая процесс выполнения федеральными органами исполнительной власти своих функций в обществе, в результате чего, политологи под электронным правительством предложили понимать систему интерактивного взаимодействия государства и граждан при помощи интернет-технологий, охарактеризовав данное понятие как новую модель государственного управления, преобразующую отношения государства с гражданским обществом на основе ИКТ.
В 2002 году в работах ряда ученых можно было встретить несколько трактовок электронного правительства. Некоторые их них подчеркивали, что это только метафора, которая означает информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием ИКТ. Употребление данного термина лишь придает значимость процессу оптимизации государственного управления на основе новых интернет технологий, привлекает к этой проблеме общественное внимание, а, следовательно, и существенное финансирование. При этом нет оснований говорить о приобретении государством каких-либо принципиально новых качеств.
В целом в 2002-м году понятие электронного правительства ассоциировалось с созданием сети интернет-порталов органов государственной власти и оказанием услуг гражданам и организациям. Все это также свидетельствует о том, что к моменту начала разработки и утверждения программы «Электронная Россия 2002-2010» в научной среде еще не сложилось единого представления о содержании термина электронного правительства.
В 2003-м году была предпринята попытка выделить «узкое» и «широкое» понимание электронного правительства, а также придать электронному правительству большую значимость, как элементу электронной демократии.
Одновременно с этим существовало мнение, что термин электронное правительство, в определенной мере искажает сущность описываемых им процессов, т.к. правительство всего лишь одна из трех ветвей государственной власти, и в этом отношении две другие ветви - как бы остаются в стороне.
Обсуждение этих вопросов было продолжено в 2004 году, и сторонники процесса информатизации общества утверждали, что электронное правительство можно рассматривать как концепцию государственного управления только в узком смысле. Что по сути, это новая модель государственного управления, явившаяся результатом преобразования традиционных отношений граждан и власти, так как базируется на возможностях ИКТ и ценностях открытого гражданского общества, характеризуется направленностью на потребности граждан, экономической эффективностью, открытостью для общественного контроля и инициативы.
В 2005-2006 годах российские специалисты, исходя из накопленного практического опыта, предложили рассматривать электронное правительство, как систему межорганизационных отношений, включающую политическую координацию, внедрение политических решений и предоставление публичных услуг. При этом подчеркивалось, что ядром концепции электронного правительства является переход от ведомственного подхода деятельности органов власти и управления к ориентации на нужды и задачи граждан и хозяйствующих субъектов (клиенториентированный подход).
В 2007-2008 годах электронное правительство рассматривается с точки зрения влияния на него социальных сетей, а также взаимосвязи его с другими понятиями, такими как электронное управление, электронная администрация и т.д.
Таким образом, по итогам анализа отечественных публикаций, выпущенных почти на протяжении десяти лет, можно выделить несколько характерных трактовок понятия электронного правительства, различающихся по степени зрелости и широте подхода, а именно:
? как оказание услуг организациям и населению с использованием ИКТ, в том числе через создание сайтов государственных органов;
? как внедрение ИКТ во всех сферах государственной деятельности, включая взаимодействие государственных органов между собой, с организациями и гражданами для повышения эффективности, экономичности и прозрачности правительства и возможности общественного контроля над ним;
? как трансформация государственного управления, причем ИКТ являются одним из основных катализаторов преобразований государственного сектора.
Представленные выше определения, наглядно показывают, как по мере реального внедрения концепции электронного правительства в российскую практику, данное понятие эволюционировало и углублялось. Оно прошло путь от «просто интернет-порталов» органов власти до концепции глобального преобразования всей системы государственного управления.
Если обратиться к западным определениям понятия электронного правительства, то, например, в США и Великобритании исследователи понимают под e-government концепцию, направленную на повышение эффективности государства в целом. Данный подход предполагает трансформацию всего комплекса отношений государственного сектора с обществом.
В определении ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) электронное правительство (или e-government project) означает использование ИКТ как инструмента для достижения лучшего правления. Его основная цель - с помощью технологий трансформировать структуры, операции и культуру управления. При этом подчеркивается, что электронное правительство обладает потенциалом для того, чтобы стать главным инструментом адаптации практики «хорошего управления». Акцент делается не на технической или технологической стороне вопроса, а на том, как новые ИКТ изменяют публичное управление, его внутреннюю структуру и отношения с обществом.
На многогранность понятия «электронного правительства» указывается и в документах ООН, в которых говориться о том, что внедрение e-government не означает, что компьютеры в перспективе заменят государственных служащих. Напротив, деятельность государственных органов должна опираться на мощную, эффективную и безопасную электронную систему, внедрение которой повысит эффективность их работы, расширит возможности граждан и, в конечном счете, будет стимулировать экономику и развивать общественные отношения.
Внедрение электронного правительства позволяет легче осуществлять мониторинг действенности и эффективности правительства в области предоставления услуг; оно упрощает и делает прозрачным финансовый менеджмент, управление персоналом, управление программами и изменениями [6].
Одним из наиболее значимых результатов выступает возможность сделать правительство интегрированным на основе объединения услуг и процессов. В западной политической науке появился даже специальный термин для обозначения такого результата: «правительство без швов» (seamless government). Такое правительство способно преодолеть границы, связанные с функциональными разделениями в публичном управлении.
Таким образом, на сегодняшний день под электронным правительством понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, в том числе и органов местного самоуправления и подведомственных им организаций, обеспечивающая качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий. с охватом всех трех ветвей государственной власти Российской Федерации (исполнительной, законодательной и судебной).
В официальных документах электронное правительство (ЭП) наиболее часто определяется как система информационного взаимодействия государственных органов, органов местного самоуправления и общества с использованием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ).
Согласно определению Gartner Group (консалтинговой компании, продающей свои аналитические отчеты), электронное правительство - это концепция непрерывной оптимизации процесса предоставления услуг, политического участия граждан и управления путем изменения внутренних и внешних отношений при помощи технических средств, Интернета и современных СМИ.
На сайте Правительства РФ «Административная реформа» приводится следующее определение: электронное правительство - это новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов [4].
В свою очередь, выражение «информационное общество», как оно понимается в текущей практике и проектах стратегических документов, характеризует всю совокупность общественных отношений, в государстве, включая бюджетную сферу и некоммерческий сектор.
Таким образом, электронное правительство - это способ организации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также организаций, задействованных в реализации полномочий государственных органов исполнительной власти, при котором во всех случаях, когда отсутствует доказанная необходимость административного усмотрения, личного присутствия заявителя, а также бумажного документооборота, применяются формальные процедуры сбора сведений, подготовки и принятия решений, основанные на удаленном электронном взаимодействии.