С одной стороны, посредством государственной собственности устанавливается контроль над схемой расходов предприятия, регулируется система трудозанятости населения, осуществляются антиинфляционные меры через прямое регулирование доходов и цен.
Вследствие своего социально-экономического значения и высокой вероятности злоупотребления монопольным положением в отраслях общественного сектора, естественные монополии явились первоочередными объектами национализации.
В ряде стран (Великобритания, Франция и др.) предприятия одной отрасли (железные дороги, телефон, газ и т.п.) объединялись в единые отраслевые государственные корпорации. В их регулировании со стороны правительств преобладали неформальные процедуры, такие как прямое установление цен, инвестиций и т.п. Понесенные потери предприятия государственной собственности компенсировались за счет государственного бюджета.
Одной из причин национализации естественных монополий, является тот факт, что правительство несет ответственность за состояние дел в них [8, с.97].
Государственная собственность в сфере естественной монополии позволяет наилучшим образом контролировать обеспечение общества жизненно-важными видами продукции (услуг), а также поддержание единого экономического пространства и национальной безопасности.
Роль государственной собственности на естественно монопольные виды деятельности проявляется, на наш взгляд, в участии государства в менеджменте естественной монополии, посредством которого осуществляется контроль над финансовыми потоками. Функционирование естественной монополии в сложной вертикально интегрированной рыночной структуре предполагает наличие существенных барьеров входа на рынок. В условиях естественной монополии основными видами барьеров входа на рынок являются следующие (рисунок 2).
Рисунок 2 - Барьеры входа на рынок в условиях естественной монополии
Эффективность механизма функционирования естественной монополии достигается по следующим параметрам:
Эффективность распределения ресурсов, которая достигается за счет соответствия цен на продукцию или услуги предельным ценам.
Производственная эффективность, в соответствии с которой предприятие минимизирует свои издержки.
Минимизация негативных эффектов распределения, возникающих в результате установления естественной монополией сверхприбылей вследствие информационной асимметрии [14, с.128].
Особенности механизма функционирования естественной монополии проявляются в методах ценообразования на продукцию (услуги) естественной монополии, развитии конкурентных механизмов, информационной асимметрии, соответствии продукции (услуг) естественной монополии стандартам качества.
Глава 2. Естественные монополии в России
.1 История развития естественных монополий в России
Предпосылками необходимости корректировки сложившейся практики государственного регулирования естественных монополий к 1995 году явились специфические особенности форм естественных монополий в стране:
Сильное воздействие наследия командно-плановой экономики;
В условиях экономического спада в переходный период российской экономики в 1990-х годах вертикально интегрированная структура естественных монополий позволила сохранить стабильность функционирования отраслей, обеспечить надежность поставок продукции и услуг потребителям [11, с.77];
Жесткая регламентация цен на продукцию (услуги) естественных монополий;
Отсутствие законодательной базы, определяющей правовые основы функционирования естественных монополий и их регулирования;
Неопределенность статуса органов регулирования естественных монополий;
Преобладание отраслевого министерского подхода к регулированию естественных монополий, которое обусловливает зависимость не только естественных монополий от правительства и министерств, но и органов регулирования от субъектов регулирования. К 1995 году была сформирована только одна система органов регулирования, действующая вне министерств;
Федеральная и региональные энергетические комиссии, созданные в 1992 году для регулирования тарифов на электроэнергию. Регулирование остальных естественных монополий осуществлялось Министерством экономики, Министерством топлива и энергетики, Министерством путей сообщения, Министерством связи;
Ослабление государственного контроля в связи с преобразованием предприятий в акционерные общества. На предприятиях начали доминировать отраслевые интересы, а федеральное правительство, сохранив контрольные пакеты акций в своих руках, недостаточно активно включалось в механизм корпоративно-акционерного управления;
Вследствие высокой капиталоемкости отраслей естественных монополий происходит увеличение доли постоянных затрат в цене продукции (услуги), что стимулирует высокие темпы роста цен в данных отраслях, особенно по сравнению с другими отраслями экономики.
Возможность извлечения естественными монополиями значительной экономии от масштабов производства на большой территории страны. - Высокая степень влияния субъектов естественных монополий на экономическую ситуацию в стране и процесс принятия государственно-важных решений;
Излишний расход энергоресурсов для возмещения недостатка тепла на значительной части территории страны, которая расположена в северных или околосеверных районах;
Наличие богатой сырьевой базы, расходование которой осуществляется неэффективно по цене, обеспечивающей неконкурентоспособность российских энергоресурсов даже на внутреннем рынке;
Высокая степень износа основных производственных фондов, недостаток финансовых средств и квалифицированных кадров;
Практически полное отсутствие использования рынка капитала для финансирования капитальных вложений в отраслях естественных монополиях [13, с.56].
Анализ источников финансирования инвестиций в основные производственные фонды по крупным и средним предприятиям отраслей естественных монополий в 2009-2013 гг. свидетельствует о большой доле собственных средств в источниках финансирования капитальных вложений. Наибольшая доля собственных средств в капитальных вложениях приходится на железнодорожный транспорт, что, на наш взгляд, связано с ее организацией в рамках Министерства путей сообщения. Наибольшая доля заемных средств используется в газовой промышленности, что является результатом проведения активной экспортной политики и развития международных отношений;
Бюджетообразующий характер предприятий естественных монополий для России в целом и многих регионов;
Естественные монополии являются относительно стабильным источником рабочих мест и доходов для большого числа жителей регионов и обладают значительной по масштабам социальной инфраструктурой;
Неразвитость рыночной инфраструктуры, отсутствие и слабость системы информации.
Критическое состояние экономики на данном этапе требовало высокой степени участия государства в области регулирования естественных монополий [6, с.217].
Данные особенности естественных монополий в России определяют новые черты государственного регулирования при переходе страны к рыночной экономике.
После принятия Федерального закона «О естественных монополиях» в 1995 году происходит переосмысление методов и инструментов государственного регулирования естественных монополий с целью повышения эффективности их деятельности, сокращения издержек производства и обеспечения социальной стабильности в обществе.
Правовая база функционирования естественных монополий в России в настоящее время обеспечивается следующими законодательными актами:
Федеральный закон РФ от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»;
Постановление Правительства РФ от 13.08.1996 г. № 960 «Об утверждении положения о Федеральной энергетической комиссии РФ»;
Постановление Правительства РФ от 7.08.1997 г. № 987 «Программа мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий»;
Постановление Правительства РФ от 13.10.1999 г. № 1158 «Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий»;
Постановление Правительства РФ от 11.07.2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики РФ»;
Постановление Правительства РФ от 2.04.2002 г. № 226 «Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ»;
Указ Президента РФ от 28.04.1997 г. № 426 «Основные положения структурной реформы в сферах естественных монополий»;
Постановление ФЭК РФ от 2.03.2001 г. № 13/4 «О порядке и сроках предоставления субъектами естественных монополий в сферах транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам и транспортировки газа по трубопроводам текущих отчетов о своей деятельности в ФЭК РФ»;
Постановление ФЭК РФ от 26.11.2002 г. № 81 «Положение о реестрах естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе и на транспорте, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль».
Федеральный закон «О естественных монополиях» определяет естественную монополию как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.
Закон определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в России, направленной на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.
2.2 Деятельность естественных монополий и их регулирование
Естественной монополией обладают собственники и иные хозяйствующие субъекты, имеющие в своем распоряжении редкие и свободно не воспроизводимые элементы производства (например, редкие металлы, особые земельные участки, пригодные для возделывания и выращивания на них чая, виноградников), а также сюда относятся целые отрасли инфраструктуры, которым свойственны особо важное и стратегическое значение для всего общества: коммуникации, линии электропередач, нефте- и гозопроводы, железнодорожный транспорт, кабельное телевидение, системы связи, водоснабжение и канализация, военно-промышленный комплекс и т.п.
Как правило, подобные естественные монополии находятся в собственности государства или действуют под его контролем. Государство, опираясь на общее понятие естественных монополий, само решает, какие конкретно отрасли народного хозяйства или виды отдельные виды хозяйственной деятельности надлежит отнести к естественным монополиям [16, с.239].
Назначение государственно-правового регулирования - соблюсти, а при необходимости уравновесить баланс интересов субъектов естественных монополий и потребителей. Высокая экономическая эффективность естественных монополий делает недопустимым их дробление, но с другой стороны их бесконтрольная деятельность способна принести значительный вред, поэтому государство не может воздерживаться от регулирования естественных монополий.
Суть любого регулирования состоит в упорядочении деятельности участников социального общения, прежде всего в установлении для них определенных правил поведения, в данном случае - в рыночных отношениях. Регулирование является основной формой воздействия государства на естественные монополии, и его специфика проявляется в его методах, которыми Федеральные антимонопольные органы не наделены.
Специально образованные федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий по своим структуре и функциям, а также полномочиям и порядку их осуществления они имеют много сходного с федеральными антимонопольными органами.
Они устанавливают цены на продукцию монополии и определяют состав потребителей продукции, которым монополия обязана поставлять свою продукцию [15, с.286].
Во всех узаконенных сферах деятельности естественных монополий образуются органы регулирования естественных монополий. Один федеральный орган исполнительной власти может регулировать сразу несколько сфер деятельности естественных монополий и совсем необязательно в каждой сфере иметь отдельный орган.
Для осуществления своих полномочий они вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Территориальные органы создаются с разрешения Правительства РФ и образуют вместе с соответствующим федеральным органом единую систему регулирования в соответствующей сфере естественной монополии.
Первой Указом Президента УФ от 19 ноября 1995 г. №1194 была образована Федеральная энергетическая комиссия Российской федерации как федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии. Указом Президента РФ от 25 января 1996г. №96 была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи.
Последней по счету была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте. Она имела статус федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.
Согласно Указу Президента РФ от 22 сентября 1998г. №1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте упразднены.
Их функции переданы вновь образованному Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. К этому министерству перешли и функции упраздненных Государственного комитета РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства, а также Государственного антимонопольного комитета РФ [9,с.107].
Концентрацией функций упраздненных перечисленных федеральных органов в рамках одного федерального органа в ранге Министерства Российской Федерации преследовалась цель усилить государственную поддержку развития предпринимательства, особенно малого и среднего. Намечавшееся упразднение Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации не было осуществлено, и у нее сохранился статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти.