Заботясь о развитии местного управления, об удовлетворении всех возникавших общественных потребностей, Екатерина II не довольствовалась, однако, всем этим; взявши на себя обязанность заботиться о местных нуждах и пользах, правительство того времени пришло к мысли создать еще и такие условия, благодаря которым само местное общество, в лице его отдельных сословий, могло бы самостоятельно, т.е. по собственному почину и собственными средствами удовлетворять те или другие общественные потребности. Говоря другими словами, правительство дошло до мысли о самоуправлении и не как уже о средстве против тех или других недостатков правительственной администрации, но как об особой самостоятельной системе управления. В виду сословного расчленения местного общества, и идея самоуправления могла быть осуществлена лишь на сословных началах, что мы и видим в установлениях, созданных жалованною грамотою дворянству и городовым положением, изданными одновременно, в 1785 году.
Жалованная грамота дворянству признает последнее местным обществом с правами юридического лица; говоря другими словами, дворянству, как корпорации, было предоставлено право иметь свое имущество и капитал, распоряжаясь ими для удовлетворения своих нужд; в видах осуществления этой цели дворянство получило право собираться в особые собрания, в губернском городе, чрез каждые три года. В чем должны были заключаться сословные дворянские нужды в потребности, законодатель не определял, указывая лишь на выборы должностных лиц в различные учреждения; таковы были предводители дворянства, члены судов, представители местной полиции и др. Затем дворянские собрания должны были давать свои заключения по вопросам, предлагавшимся им правительством; наконец, при посредстве своих собраний дворянство могло ходатайствовать пред правительством о своих нуждах чрез генерал-губернатора или губернатора, делать представления и подавать жалобы сенату и Государю чрез посредство своих выборных или депутатов.
Приблизительно такие же права были предоставлены и городским обществам городовым положением. Подобно дворянству, и городское общество призвано было юридическим лицом, с известными корпоративными правами; подобно дворянству, и городскому обществу дано было право собираться в собрания чрез каждые три года для выбора городских должностных лиц, т.е. городского головы, бургомистров, ратманов и членов судов; равным образом и городскому обществу было предоставлено право ходатайствовать о своих нуждах, хотя и не в таких широких размерах, как это было предоставлено дворянству; учреждениями городского самоуправления являлись: "общие городские думы" и "шестигласные думы"; в состав общей городской думы входили под председательством городского головы, представители различных разрядов городского населения, как-то - настоящих городских обывателей, купечества, цеховых, иногороднего и иностранного купечества, именитых граждан и посадских. Отсюда видно, что в сферу городского самоуправления были привлечены все разряды городских обывателей; в особенности обращает на себя внимание допущение к участию в самоуправлении именитых граждан, при чем каждый разряд этих граждан мог выбирать одного гласного в думу; а таких разрядов было несколько: лица служащие, ученые, представители свободных профессий - скульпторы, живописцы и. т. д., крупные капиталисты и банкиры и проч. Все гласные общей думы выбирались на три года. Компетенция этой думы также была очерчена довольно широко, при чем заботы ее должны были простираться на обеспечение городскому населению не только известной степени благосостояния, но и безопасности; так, она должна была заботится о сохранении между жителями города мира, тишины и доброго согласия, об охранении порядка и благочиния и проч. Ввиду однако того, что полиция безопасности была возложена на особые городские полицейские органы - городничих и полицмейстеров, можно думать, что вышеприведенные указания закона носят лишь теоретический характер, т.е. выражают лишь желание законодателя, чтобы общие думы и с своей стороны всеми зависящими от них мерами содействовали тишине и спокойствию. Что касается вопросов благосостояния, то по закону думы должны были иметь заботу: о городском продовольствии, торговле, благоустройстве городов, об умножении городских доходов, а также и обо всем том, что в целой губернии было возложено на приказы общественного призрения. Те же обязанности лежали и на шестигласной думе, которая так называлась по числу входивших в нее гласных, избираемых общею думой из ее же среды. Шестигласная дума была образована для постоянного заведывания городскими делами, в виду того что общая дума по многочисленности своего состава во могла собираться часто и функционировала лишь в каких-либо наиболее важных или исключительных случаях.
В каждом городе, помимо общественных учреждений, по законодательству Императрицы Екатерины II, существовали еще правительственные полицейские органы: коменданты и городничие, а с 1782 года еще и коллегиальная учреждения под именем управ благочиния. Кроме определявшегося сенатом городничего, как председателя, в составь управы благочиния входили приставы гражданских и уголовных дел в числе двух, для решения некоторых судебных дел и два ратмана; в подчинении управы функционировали частные пристава и квартальные надзиратели.
Таким образом, созданная Императрицею Екатериною организация местных установлений оказалась настолько прочною, что многие из них существуют и до настоящего времени. Царствование Екатерины является в истории этих установлений тем поворотным пунктом, с которого начала децентрализации и самоуправления мало-помалу развиваются в местном управлении. Вот почему деятельность Императрицы Екатерины в данном отношении следует оценивать не столько на основании того, что ею было установлено, сколько на основании того, что из всего этого развилось впоследствии. Децентрализация управления и самоуправление в России не были созданы Екатериною, но ею были сделаны однако первые насаждения того и другого, без которых и впоследствии не получилось бы никаких результатов. Вот почему было бы странно упрекать правительство того времени в незаконченности реформы и в тех недостатках местного управления, которые очевидны с современной точки зрения, но которые не были выдающимися в то время, тем более, что вытекали из исторических условий и, кроме того, объяснялись состоянием общественной и политической жизни того времени. Сословное расчленение общества и сословная рознь, существование крепостного права, недостаток образования в местном обществе - вот причины, которых одних уже достаточно, чтобы понять, что децентрализация и самоуправление не могли быть облечены в то время в сколько-нибудь совершенные, формы и что, в конце концов, было весьма важно одно принципиальное признание этих начал.
. Реформы местного самоуправления Александра II
Царствование императора Александра II представляется выдающеюся эпохой в отношении развития местных установлений и местного управления. Трудно подыскать другую эпоху, столь богатую коренными преобразованиями в области местного управления. Все важнейшие ветви местного управления подверглись существенным видоизменениям, что объясняется теми новыми прогрессивными началами, которые должны были проникнуть собою как организацию, так и деятельность всех местных государственных установлений.
Такими началами были: уменьшение правительственной опеки и расширение самодеятельности общества в деле удовлетворения местных общественных потребностей. Для того чтобы провести эти начала в действительную жизнь, необходимо было предварительно создать некоторые условия, без которых реформа местного управления в указанном смысле была не мыслима. Важнейшим из таких условий было возможно большее уравнение юридического положения сословий и на первом плане, конечно, уничтожение бесправного положения крестьян, что и было сделано 19 февраля 1861 года. Было бы ошибочно думать, что освобождение крестьян произошло ради тех или других улучшений в области местного управления; такое великое дело не могло быть средством для целей второстепенного характера; оно было самою себе целью; однако коренное изменение в юридических отношениях между целыми сословиями, можно сказать принятие государством в свое ведомство многомиллионного населения, такие крупные явления не остаются без следа не только для тех или других местных установлений, но и для всего административного и социального строя, так что последствия эти невозможно и перечислить; остается обращать внимание на наиболее важные из них [1].
Оставаясь в пределах изложения организации местных установлений, мы можем констатировать результаты освобождения крестьян в двух отношениях; во 1) благодаря этому освобождению явилась возможность образования совершенно новых государственных установлений; во 2) благодаря ему же пришлось произвести существенные модификации в установлениях уже действовавших.
К числу новых установлений относятся земские учреждения, возникшие вскоре после освобождения крестьян, в 1864 году. Пока крестьяне находились в крепостном состоянии, не было и не могло быть земства, существовали лишь разрозненные земские элементы в виде сословий. С уравнением юридического положения сословий, с высвобождением одного из земских элементов из-под власти другого, явилась возможность организовать сословия в одно целое, игнорируя сословные различия и имея в виду лишь местное уездное и губернское население, как целое.
Все прежние учреждения местного благоустройства в благосостояния, в которых так или иначе комбинировались земские элементы - многочисленные комитеты и комиссии времени Императора Николая, а равно приказы общественного призрения, возникшие еще в царствование Екатерины II, все эти учреждения сконцентрировались в одно целое, в одну стройную систему земских органов, земских управ и земских собраний, совместивших в себе все земские элементы в более или менее гармоническом сочетании и получивших определенную и обширную программу деятельности. Долгое время подготовлявшееся земское самоуправление впервые организовалось в сравнительно совершенной форме, примиряя сословную рознь и воспитывая общество к единодушной работе на пользу общего благосостояния. Бессословное земство представляло собою огромный прогресс не только в административном механизме, но и в социальных сношениях. Вместе с тем центр тяжести управления опять переместился из столицы в местность; децентрализация и самоуправление, признанные теоретически и принципиально Екатериною II, нашли впервые свое реальное выражение в земских учреждениях [2].
Еще в более тесной связи с освобождением крестьян стояла реформа крестьянского общественного управления, а равно и губернских и уездных учреждений по заведованию крестьянскими делами. Положение 19 февраля не только освобождало крестьян, но и организовало их сословное самоуправление, создавши волостные и сельские общественные учреждения и положивши в основание их организации выборное начало. Такими органами крестьянского самоуправления явились волостные и сельские сходы, волостные суды и правления, волостные старшины и сельские старосты. Таким образом, порядок управления, существовавший ранее, и в гораздо менее совершенной форме, у государственных крестьян, теперь был распространен на все крестьянское население, получившее в то же время более совершенную форму. Крестьяне получили, следовательно, право не только самостоятельно и лишь под контролем правительственных учреждений заботиться об удовлетворении своих местных, связанных по преимуществу с земледелием, потребностей, но и самостоятельно же творить суд и расправу, как по гражданским, так и по уголовным делам, в указанных законом пределах, руководствуясь при этом не только писаным законом, но и обычным правом.
В 1870 году, 16 июля, введено было новое городовое положение, на основании которого в городах стали функционировать, в замену прежних общих и шестигласных дум - городские думы и городские управы. Для выбора гласных были образованы особые избирательные собрания, при чем вместо прежних разрядов населения были составлены новые, различающиеся между собою лишь суммою уплачиваемых ими городских сборов. Таким образом и здесь, как и в земском самоуправлении, в основу выборов было положено начало экономического ценза. По степени своей власти новые городские учреждения заняли гораздо более самостоятельное положение, нежели прежние; все городское благоустройство было вверено их самостоятельному ведению; назначение городских сборов, составление смет и раскладок, расходование сборов и т. п. все это вошло в круг компетенции новых городских учреждений, причем важнейшие из таких постановлений поставлены в зависимость от утверждения губернатора; последнему именно было вменено в обязанность, не вмешиваясь активно в сферу городского самоуправления, следить за его законностью и затем, чтобы постановлениями органов городского самоуправления не было причиняемо какого-либо существенного вреда государству и интересам и пользам местного населения. Одним из важных прав органов городского самоуправления явилось право издавать обязательные постановления для местных жителей касательно условий благосостояния, что же касается безопасности городских жителей, то забота о ней была оставлена по-прежнему на полицейских органах.
Наконец, и сословное дворянское самоуправление, если и не было радикально преобразовано, то все же продолжало существовать и пользоваться теми преимуществами, которые были предоставлены ему еще Екатериною II. Права дворянского сословия в отношении его сословного самоуправления не были однако расширены, так как увеличение дворянских привилегий не соответствовало общему духу реформаторской деятельности императора Александра II, заключавшемуся скорее в стремлении к уравнению сословных прав, нежели к их обособлению.
Самое существование сословных учреждений наряду с бессословными может на первый взгляд возбуждать некоторое недоумение. Однако наличность сословных расчленений самого общества уничтожает всякое сомнение не только в возможности, но и в необходимости, по крайней мере для крестьянского сословия, особого сословного самоуправления. Громадным успехом было уже и одно создание земства и земских учреждений, где все сословия примирялись, на почве общих интересов и потребностей; но ввиду сословной обособленности, и помимо этих общих интересов и потребностей, в сословных группах оставались еще и свои особые чисто сословные интересы и потребности; вверить их удовлетворение всесословным учреждениям было бы в высшей степени рискованно; пока существуют сословия и сословное самоуправление является возможным и часто весьма полезным. Вот причина, почему наряду с всесословными земскими и городскими учреждениями существовали и существуют сословные учреждения. Как бы то ни было, в царствование императора Александра II идея самоуправления восторжествовала над идеей управления приказного или бюрократического, по крайней мере в области обеспечения местного благосостояния, и в этом нельзя не видеть огромного административного прогресса.
Но обеспечивая более или менее правильное развитие органов самоуправления, правительство рассматриваемой эпохи не оставило без внимания и своих собственных органов, и их оно стремилось преобразовать и улучшить; при этом не мало правительственных учреждений было создано вновь благодаря вновь сложившимся условиям административной, жизни.
Так, в виду отмены крепостного права, были образованы должности мировых посредников и их съезды в целях урегулирования отношений между крестьянами и помещиками, производства контроля за новою еще деятельностью общественных крестьянских установлений и решения многих вопросов крестьянского управления. С 1874 года обязанности мировых посредников и их съездов возлагаются на особые учреждения - уездные и губернские по крестьянским делам присутствия. Это те учреждения, которые по своему составу могут быть названы смешанными присутствиями, так как они состояли из членов различных других учреждений и следовательно не имели своего самостоятельного и определенного состава. Число таких смешанных учреждений возрастает очень быстро в разных сферах управления. В состав уездных присутствий по крестьянским делам входили, под председательством уездного предводителя дворянства или, где не было дворянских выборов, одного из членов присутствия, с утверждения министра внутренних дел, следующие члены: непременный член, уездный исправник, председатель земской управы и один из почетных мировых судей уезда. Состав этого присутствия, смотря по местным особенностям, мог однако и видоизменяться. Во всяком случае он показывает, что наблюдение за крестьянским самоуправлением и его регулирование было возложено не на одно какое либо лицо, но на целую совокупность представителей разных ведомств, где, следовательно, неправильные или небеспристрастные мнения одного могли парализоваться мнениями прочих; в особенности обращает на себя внимание участие в присутствиях в качестве члена представителя земства, в котором, в виду всесословного характера земства, можно было до некоторой степени видеть и представителя крестьянского сословия. Наиболее активным членом являлся, однако, непременный член, в руках которого и сосредоточивалось все делопроизводство присутствия; но и непременный член не назначался помимо земства; губернское земское собрание определяло число непременных членов на всю губернию и избирало кандидатов на эту должность в уезде; самое же назначение на трехлетний срок производилось министром внутренних дел; установление трехлетнего срока службы также указывает на земский характер этой должности.
Предмет деятельности крестьянских присутствий составляли все вообще дела, которые по положениям 19 февраля 1861 года были возложены на съезды мировых посредников; в частности, ведению уездного присутствия подлежали: 1) утверждение в должности волостных старшин; 2) наложение взысканий на должностных лиц крестьянского управления и предание их суду за преступления: 3) назначение сроков для собрания волостных сходов; 4) рассмотрение жалоб помещиков, обществ, отдельных крестьян и посторонних лиц и ведомств на должностных лиц общественного крестьянского управления; 5) дела по удалению вредных членов из среды сельских обществ по приговорам сельских сходов; 6) утверждение некоторых приговоров сельских обществ; 7) дела по семейным разделам и проч. Рассмотрение и решение весьма многих дел по земельному устройству крестьян возлагалось специально на непременного члена.