Таким образом, уездные присутствия являлись учреждениями не только контролирующими общественное крестьянское управление, но и регулирующими его, по крайней мере в отношении наиболее важных вопросов крестьянской жизни; и на это вовсе не следует смотреть как на какое-либо излишнее и ненужное ограничение крестьянского самоуправления; напротив, учреждение крестьянских присутствий очевидно было подсказано мудрою политикой; многовековое ярмо крепостного права уже конечно не могло развить в крестьянах способности к вполне свободному и разумному самоуправлению; почти поголовное отсутствие грамотности также не было для этого благоприятным условием; поэтому если крестьянское самоуправление и явилось школой воспитывающей дух общественности и государственного сознания, то все же, в виду указанных причин, существование контролирующих и регулирующих учреждений было делом не только целесообразным, но и безусловно необходимым; эта необходимость еще более подтверждается тем, что и отношения между крестьянами и бывшими их владельцами не были еще вполне урегулированы.
Уездные присутствия не были, однако, и сами какими либо бесконтрольными инстанциями по делам крестьянского управления; в губерниях были образованы "губернские по крестьянским делам присутствия", состав которых имел приблизительно тот же характер, что и уездных, только что был более многочисленным; кроме губернатора, как председателя, здесь присутствовали в качестве членов: вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, управляющие казенною палатою и государственными имуществами; от земства здесь присутствовал председатель губернской земской управы; от судебного ведомства - прокурор окружного суда и, наконец, в видах заведывания всем делопроизводством, непременный член. Внимательно вглядываясь в этот состав, мы заметим, что он образован не случайно, и что вошедшие в него члены действительно имеют близкое отношение к крестьянскому делу. Предводитель дворянства, как представитель сословия, владевшего крепостными людьми; управляющий казенною палатой по вопросу о податях и сборах, управляющий государственными имуществами ввиду существования особого разряда государственных крестьян; представитель от земства, как представитель в данном случае наиболее крупной части самого земства - крестьянского сословия; наконец, прокурор окружного суда для дачи заключений по судебным делам, так как постановления сословного крестьянского суда подлежали также административному контролю и регулированию [3]. Крестьянские присутствия были упразднены в 1889 году со введением института земских участковых начальников и их съездов.
Подобного же рода смешанные присутствия были образованы и для заведывания некоторыми другими вопросами, Так, в 1874 году, взамен прежних рекрутских присутствий, были учреждены присутствия по воинским делам. Реорганизация была вызвана коренным изменением в отправлении самой воинской повинности. Стремясь к уравнению прав всех и каждого, правительство данной эпохи пришло к сознанию необходимости уравнять и обязанности граждан, в особенности очень трудные обязанности по отправлению воинской повинности; отсюда введение всеобщей воинской повинности, распространение ее на все классы и сословия; отсюда же и реорганизация самого учреждения, призванного регулировать это дело. Состав как уездных, так и губернских присутствий по воинским делам представлял несомненную гарантию в том, что прием лиц для отправления этой повинности будет совершаться согласно с требованиями закона и справедливости. Представители общей администрации, земства, ведомств - военного, судебного и медицинского должны были решать в коллегиальном присутствии все относящиеся сюда вопросы; ошибочные постановления уездных присутствий могли быть поправлены губернским[2].
Наконец, такой же смешанный состав получили учрежденные в 1866 году статистические комитеты, на которые было возложено собирание и разработка цифровых данных, касающихся самых различных сторон, как административной жизни, так и вообще жизни местного губернского населения. Учреждение комитетов указывало на то, что правительство в своей административной деятельности желало стоять на твердой почве, желало иметь для нее указания, почерпнутые из действительной жизни.
Организация и компетенция других губернских учреждений подверглась также довольно существенным модификациям. Так губернские правления - эти высшие в губернии учреждения обшей администрации - были расширены в 1865 году в отношении их состава, путем введения в этот состав некоторых специалистов, как-то по части медицинской, строительной, инженерной. Но, с другой стороны, совокупность административных задач, возложенных законом на эти учреждения, значительно должна была уменьшиться, ввиду учреждения земских органов и реорганизации судебной части. Вместе с тем значительным образом сократилась и компетенция начальников губерний, за которыми по делам, относившимся к ведомству земских учреждений, осталось лишь право контроля и утверждения некоторых постановлений.
Более однородною сделалась и компетенция финансовых губернских учреждений - казенных палат, в виду того, что в том же 1865 году функция финансового контроля была возложена на вновь образованные контрольные палаты, а все более и более развивавшаяся акцизная деятельность, с отменою в 1863 году винных откупов, была возложена на акцизные управления в губерниях и окружные акцизные установления в уездах. В деятельности палат государственных имуществ произошло существенное изменение в том отношении, что заведывание управлением бывших государственных крестьян и попечительство над ними перешло в ведение крестьянских учреждений, за управлениями же государственных имуществ, как они стали называться на основании правил 1866 года, осталось лишь заведывание принадлежавшими государству землями и оброчными статьями, а равно и забота о развитии сельского хозяйства.
Не меньшее внимание правительства обращается и на организацию местных установлений в областях и окраинах, присоединенных к России. Здесь приходится иметь дело уже с совершенно особыми условиями жизни и полагать в основание организации установлений особые начала.
В 1864 году, после окончательного присоединения Кавказа, управление им было вверено особому наместнику, при котором были образованы совет и главное управление. Высшее управление делами Кавказского края продолжало сосредоточиваться в кавказском комитете, возникшем еще в 1840 году и представлявшем ту характеристическую особенность, что, будучи по предметам своего ведомства установлением с местным характером, по степени своей власти он являлся установлением управления верховного. Кавказское наместничество существовало до 1881 года, когда найдено было уже возможным сгладить резкие особенности, отличавшие управление этого края от управления организованного на общих основаниях.
Довольно важные преобразования в местном управлении произошли и на западной границе, в Царстве Польском. По вступлении на престол, император Александр II восстановил административную самостоятельность этой провинции, утраченную после восстания 1830 года. Так, был восстановлен государственный совет Царства Польского, были образованы выборные губернские и уездные советы, на которые возлагалась забота о полиции безопасности, земледелии, торговле, путях сообщения и других предметах внутреннего благосостояния, причем уездные советы имели власть распорядительную, губернские же только совещательную. В больших городах были образованы городские советы с тем же значением, как и уездные; но восстание 1863 года вновь повлекло за собою уничтожение административной самостоятельности Царства Польского и установление централизации управления. Самостоятельные установления Царства Польского были упразднены, и центральное управление сосредоточено в общих имперских министерствах. В 1862 году последовало закрытие департамента дел Царства Польского, существовавшего в составе государственного совета империи, а в 1864 году был учрежден при Особе Государя "комитет по делам Царства Польского", в качестве совещательного установления, в видах соблюдения, как сказано было в законе, надлежащей последовательности и единства направления, как в отношении законодательных, так и административных вопросов, касавшихся Царства Польского. Особый государственный совет в Царстве Польском был также упразднен в 1867 году. Комитет же по делам Царства Польского просуществовал до 1881 года, когда выдавшиеся в нем дела были переданы в ведение комитета министров. В 1866 и 1868 годах последовали изменения в местном управлении Царства Польского, на основании "Положения о губернском и уездном управлении в губерниях Царства Польского". Этим положением правительство стремилось образовать здесь местные установления на общих началах с теми изъятиями, которые вызывались условиями местной жизни, причем весьма многие установления вовсе не были образованы [5].
Весьма существенные видоизменения были произведены в рассматриваемый период времени и в тех местных установлениях, которые функционировали в области специальных задач администрации. Здесь наиболее видное место занимает, конечно, судебная реформа 20 ноября 1864 года. В замен прежних судов с более или менее сословным характером, была образована целая серия новых судебных установлений, в основание организации которых было положено начало сословной равноправности, т.е. равенства всех сословий перед законом; канцелярская тайна судопроизводства была заменена гласностью судопроизводства; формализм и письмоводство сведены к минимуму и преобладающее значение на суде дано устным показаниям; введена была, следовательно, устность судопроизводства; обвинительный процесс был заменен состязательным; вместе с этим выдающуюся роль в судебных установлениях стали играть представители адвокатуры и прокуратуры; предварительное следствие из рук полиции перешло в руки лиц судебного ведомства - судебных следователей, имеющих высшее юридическое образование; введен был институт присяжных заседателей, выбираемых из всех сословий; таким образом, самому обществу в лице его представителей было предоставлено государством право произносит свой приговор о порочных и преступных своих членах, введен кассационный порядок судопроизводства. Таковы были новые начала, которых должны были держаться судебные установления и которые далеко оставили за собою начала прежнего судопроизводства. Что касается самых установлений, то одни из них были организованы на единоличном начале, как мировые; установления - участковые и почетные мировые судьи; другие на коллегиальном, как съезды мировых судей, окружные суды и судебные палаты. В связи с судебною реформой, была облагорожена и система наказаний путем отмены наказаний телесных, как несоответствующих человеческому достоинству.
В сфере народного образования были введены улучшения в духе все той же гуманности и самодеятельности общества; в 1863 году введен новый университетский устав, в 1865 видоизменены законы о печати в 1871 году произведена гимназическая реформа; в 1872 г. издан устав реальных училищ.
Таким образом, царствование императора Александра II было непрерывным триумфальным шествием на встречу самодеятельности общества в сфере местного управления и в то же время было периодом распространения в области управления вообще начал гуманности, справедливости и целесообразности. Созданные им установления и проведенные в жизнь начала управления живут и до настоящего времени, так что изложение современного состояния местного управления и указания на произведенные уже впоследствии модификации еще более уяснят нам значение этого царствования для местных установлений.
. Положения о земском и городском самоуправлении 1890, 1892 гг.
Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на основе новых положений 1890 г. и 1892 г., включала следующие структурные элементы.
Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.
Губернское земское собрание состояло под председательством губернского предводителя дворянства (если царь не назначал председателем иное лицо) из гласных. Их численность колебалась от 29 до 62 человек. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и др.).
Губернское земское собрание созывалось раз в год, не позднее декабря, на сессию, которая не должна была продолжаться более 20 дней, но губернатор мог продлить ее на срок действительной необходимости. Он также давал разрешение на проведение чрезвычайных земских собраний, на которых, однако, могли обсуждаться лишь те вопросы, которые указывались в приглашениях.
Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов (число последних могло быть увеличено с разрешения министра внутренних дел до шести), избираемых губернским земским собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица, имеющие право участия в земских избирательных собраниях, т. е. те, кто обладал активным избирательным правом в уездные земские собрания.
Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу, т. е. только дворянин или лицо с высшим образованием.
Земским собранием из числа гласных, а также из лиц, обладающих правом участвовать в земских выборах, избирались в помощь управе комиссии для заведования отдельными вопросами управления, отнесенными к земству. Кроме того, имелся многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемый или управой, или же (в канцелярию управы) ее председателем.
Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней.
Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.). Оно собиралось ежегодно на сессию не позднее октября. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог продлить этот срок. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства.
Органом управления уездного земского самоуправления являлась уездная земская управа. Способ избрания уездной земской управы был аналогичен способу избрания губернской.
Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, препровождению арестантов, снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.
Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством городского головы и городскую управу.
В состав городской думы, кроме выборных гласных, входили председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в городской управе городской голова, который так же как и члены управы избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и все имеющие право участия в городских выборах. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться (из лиц, обладающих правом участия в выборах) особые исполнительные комиссии. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских , избираемых на три года, составлял четыре года.
Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года.
Компетенция органов городского самоуправления в целом не отличалась от компетенции земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по противопожарным, санитарным вопросам и др. Городские думы могли устанавливать сборы с недвижимого имущества (не свыше 1 % стоимости или одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и др.
Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением . Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губернской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не утверждать представленных ему кандидатов. Кроме того, согласие губернатора требовалось при принятии на службу в земские и городские органы тех лиц, которые служили по найму.