ФОРМИРОВАНИЕ ПОДХОДОВ К ОЦЕНКЕ КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
И.В. Баранова
Представлены формирующиеся в РФ подходы к оценке качества управления общественными финансами, качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, качества бюджетных услуг. По результатам мониторинга соблюдения Бюджетного кодекса РФ и качества управления бюджетами осуществлена сравнительная комплексная оценка субъектов Федерации Сибирского федерального округа.
Ключевые слова: качество, общественные финансы, оценка.
Одной из приоритетных задач проводимых административной и бюджетной реформ в РФ является повышение качества управления общественными финансами и качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ, утвержденная распоряжением Правительства № 467-р от 03.04.2006 г., ориентирует на создание стимулов улучшения качества управления региональными и муниципальными финансами, но не содержит понятия категории качества управления. В связи с актуализацией задачи повышения качества управления общественными финансами рассмотрим существующие подходы к трактовке качества в целом и качества управления в частности.
Изучение экономической литературы позволяет сделать вывод, что качество управления государственными и муниципальными финансами относится к разряду наиболее проблемных и малоисследованных областей научного познания.
Вообще качество - философская категория, характеризующая совокупность существующих отличительных свойств предмета, явления или процесса [1].
ИСО 9000 определяет качество как степень, с которой совокупность собственных характеристик выполняет требования. В примечаниях к определению термина «качество» ИСО 9000 вводит понятие «заинтересованная сторона» и поясняет, что это лицо или группа, заинтересованная в деятельности или успехе организации [2]. Если речь идет о качестве управления общественными финансами, то заинтересованной стороной выступает все общество.
Стандарт ИСО 8402 определяет качество как полный набор свойств и характеристик продукта или услуги, которые имеют отношение к способности удовлетворять зафиксированные или подразумеваемые потребности [3].
То есть качество можно рассматривать как степень удовлетворения ожиданий потребителей или как степень соблюдения предписанных требований и стандартов с позиции соответствия предоставляемых услуг их стоимости и как общую совокупность технических, технологических и эксплутационных характеристик, посредством которых услуга будет отвечать нуждам потребителей [4].
Качество управления в целом отражает уровень совершенства процессов управления. Управление рассматривается как вид деятельности, завершающийся созданием специфического продукта, который можно представить в виде управляющего воздействия или управленческого решения. Непосредственный продукт управления, представленный в виде информации о решениях, постановлениях, планах, программах, законах, нормативах, не позволяет удовлетворить конечные потребности общества или экономики. Только при перенесении на объект управления (общественные финансы), побудив объект функционировать нужным для субъекта управления (органа власти) образом, процесс управления приводит к созданию продукта, качество которого можно оценить по способности удовлетворять потребности общества.
Таким образом, если существует причинно-следственная связь: «качество управления - качество функционирования объекта управления - качество продукта, создаваемого объектом управления», то судить о качестве управления общественными финансами можно лишь на основе оценки эффективности общественных финансов и результативности использования бюджетных средств.
В экономической литературе существуют различные толкования сущности категории «качество управления». В широком смысле это производная от двух составляющих: качества цели и качества исполнения; более узкое определение качества управления сводится к критерию эффективности управления. По мнению участников конференции [2], качество и эффективность процесса управления - синонимы. Под качеством управления многие понимают его результативность и предлагают оценивать с помощью результата, эффекта, достигаемого субъектом управления благодаря его воздействию на объект управления [5].
Большой экономической словарь трактует качество управления как оценку процесса управления, определяемую степенью достижения цели [1].
В Европе под качеством государственного управления понимается качество государства в целом, как единства трех ветвей власти - законодательной, исполнительной, судебной. Отсюда вытекает набор индикаторов оценки качества управления - подотчетность власти, прозрачность ее деятельности, верховенство закона и другие качества государства как такового. Лишь некоторые индикаторы напрямую связаны с исполнительной властью, такие как «контроль коррупции».
В США качество государственного управления в различных штатах оценивается по качеству выполнения основных процессов управления:
1. Финансовый менеджмент.
2. Управление персоналом.
3. Управление информационными технологиями.
4. Управление капитальными расходами.
5. Управление, ориентированное на результат.
В Швеции используется еще более зауженный подход - там по результатам мониторинга проводят рейтинг качества финансового управления в органах исполнительной власти. Агентство финансового менеджмента, подведомственное Министерству финансов Швеции (Swedish National financial management administration) составляет рейтинг в целях осуществления мониторинга за выполнением стандартов финансового управления.
В международной практике используются следующие показатели, отражающие определенные аспекты качества государственного управления:
1. Индекс восприятия коррупции - композитный индекс, цель которого представить текущее состояние уровня коррупции в стране.
2. Интегральный показатель GRICS - композитный показатель государственного управления, включающий такие индексы, как право голоса и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции.
3. Индекс непрозрачности - комплексная оценка степени прозрачности, является композитным индексом, основанным на показателях коррупции в государственных органах, наличия законов, регулирующих права собственности, состояния экономической политики, наличия стандартов финансирования, регулирования коммерческой деятельности.
4. Обследование деловой среды и деятельности предприятий (BEEPS) - включает сравнительные данные по качеству государственного управления, инвестиционному климату и конкурентной среде.
5. Рейтинг свободы прессы - осуществляет ранжирование стран на основе анкетного обследования, учитывает нарушения, затрагивающие журналистов и средства массовой информации.
Указанные интегральные показатели качества государственного управления применяются для межгосударственного сравнения, но могут применяться и для ретроспективного анализа (в частности, интегральный показатель GRICS, индекс восприятия коррупции, индекс экономической свободы). Межгосударственные сравнения подтверждают тесную корреляцию индикаторов качества государственного управления и показателей социальноэкономического развития: например, уровень ВВП на душу населения тесно связан с индексом коррумпированности власти по версии Transparency International (TI), который также тесно связан с индексом человеческого развития, рассчитываемым в рамках «Программы развития ООН» [6].
Взаимосвязь между качеством государственного управления и качеством социально-экономического роста была признана в РФ значимой еще в 2003 г. в Послании Президента РФ Федеральному собранию. Инициатором нормативного закрепления в российской практике понятия «лучшая практика», отражающего новую идеологию управления общественными финансами, выступило Министерство финансов РФ. Разработка и внедрение стандартов «лучших практик» сегодня являются основным инструментом повышения качества управления общественными финансами, способствующим повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и результативности использования бюджетных средств.
Правительство РФ, отвечая за предоставление определенных общественных услуг, контролирует качество управления региональными и местными финансами и инициирует совершенствование технологий и процедур, используемых региональными и местными властями, применяя методические подходы, определенные Приказом Минфина России от 11.05.2005 г. № 98 «О мониторинге соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации» и Приказом Минфина России от 10.12.2007 г. № 123н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета».
Обобщив существующие подходы, можно сказать, что качество управления общественными финансами - комплексное понятие, характеризующее эффективность всех сторон управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления: разработку концепции бюджетной реформы, постановку целей и задач, формирование индикаторов (показателей) оценки результативности использования бюджетных средств и их достижение, мониторинг состояния общественных финансов, разработку управленческих решений по повышению уровня жизни, экономической, социальной, экологической безопасности. При этом оценка качества управления общественными финансами должна осуществляться только с позиций общества и отражать удовлетворенность населения качеством бюджетных услуг.
Подход к оценке качества управления общественными финансами на основе эффективности их функционирования и результативности использования бюджетных средств считаем наиболее объективным. Однако суждение о качестве управления общественных финансов приходится формировать в ходе выработки управленческих решений, т.е. задолго до получения конечного результата управления общественными финансами; конечные потребности, на удовлетворение которых надо ориентировать управление общественными финансами, динамичны и изменяются во времени, поэтому при оценке управленческих решений приходится использовать критерии качества управления, отражающие свойства самого процесса управления: его организацию, методы принятия решений, уровень профессионализма работников аппарата управления.
Таким образом, качество управления общественными финансами определяется мерой, в которой оно направляет общественные финансы на достижение социально-экономических целей в соответствии с потребностями общества и экономики. Качество управления общественными финансами характеризуется и качеством процессов самой управленческой деятельности: научностью применяемых методов управления, прогрессивностью средств управления, профессионализмом аппарата управления.
Приказ Минфина России от 10.12.2007 г. № 123н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета» определил новую проблему: что понимается под финансовым менеджментом, осуществляемым главными распорядителями бюджетных средств, и под качеством финансового менеджмента применительно к общественным финансам. По мнению Н.В. Фадейкиной, Г.А. Фадейкина [7], финансовый менеджмент в общественном секторе экономики предполагает эффективное и ответственное управление общественными финансами на базе таких основных принципов, как системность, непрерывность, функциональность, комплексность, адаптивность, с соблюдением частных, более детализированных принципов. Финансовый менеджмент в общественном секторе экономики представляет собой систему, включающую функциональные подсистемы, предназначенные для реализации методов, процедур и процессов (делегирование полномочий и ответственности, введение строгой подотчетности за результаты функционирования систем внутреннего финансового контроля и аудита, нацеленных на минимизацию бюджетных рисков и потерь, злоупотреблений, коррупции и т.д.), использования финансовых рычагов, а также обеспечивающие подсистемы (финансовые ресурсы, кадры, документационно-технологическое обеспечение и т.д.).
Модернизация управления общественными финансами и формирование системы финансового менеджмента в общественном секторе экономики подразумевают применение новых правил, процессов и процедур исполнения бюджета, отчетности, подотчетности, мониторинга, оценки и аудита, а также учет накопленного опыта для планирования следующих бюджетов.
Мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, это анализ и оценка совокупности процессов, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит). Показатели годового мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, включают показатели качества финансового планирования, в том числе среднесрочного; качества исполнения бюджета в части расходов и в части доходов; качества исполнения судебных актов; состояния подведомственной сети; состояния учета и отчетности; состояния контроля и аудита; обеспеченности сетевыми ресурсами обмена информацией; квалификации сотрудников финансового (финансово-экономического) подразделения центрального аппарата главного распорядителя бюджетных средств и т. д.