В союзных республиках СССР в начале 90 -х годов разрабатывались проекты районной планировки более чем для трех тысяч административных районов. Разрабатывались крупные региональные программы, охватывающие обширные территории, которые также предполагали создание районных планировок в соответствующих регионах.
В 1991 году после распада СССР единая система территориальной организации и планирования прекратила свое существование. Но главные положения прежней Региональной схемы расселения на территории стран СНГ, разработанные на основе Г енеральной схемы расселения, на территории СССР, продолжали сохранять силу. В дальнейшем власти осуществляли их принципиальную переработку, в соответствии с трансформированием общественно -политических и экономических условий в государстве. В результате ликвидации системы централизованного планирования, широкое развитие получили социально-экономические и политические процессы, связанные с кардинальными пространственно - экономическими переменами и последующее развитие данных процессов теперь должно было происходить в условиях становления рыночных отношений, плюрализма и ощутимой децентрализации власти [24, с. 27].
В Российской Федерации первопроходцем работы по составлению стратегических планов городов стал Леонтьевский центр, который в 1996 году разработал первый в России стратегический план развития Санкт-Петербурга [26, с. 44].
Начиная с 2000-х гг. в России развернулось интенсивное возобновление федерального, регионального и муниципального стратегического планирования на основании принятия ряда документов в области стратегического территориального планирования: Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года, Основы стратегического планирования в РФ, Стратегии социально-экономического развития федеральных округов и др. [22, с. 53].
Однако единой системы государственного стратегического планирования не было закреплено законодательно, и существовали лишь акты, которые регламентировали процедурные вопросы территориального планирования.
В июне 2014 года был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [19], который устанавливает правовые основы стратегического планирования на территории Российской Федерации, координации стратегического управления на федеральном и муниципальном уровнях, бюджетной политики, а также полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования. Благодаря принятию данного Федерального закона четко определилась вся система, принципы и задачи стратегического планирования, участники и документы [24, с. 31].
Резюмируя все вышесказанное, можно сделать вывод, что, несмотря на то, что сам термин «стратегическое планирование» начал активно использоваться в экономической практике России довольно поздно - с середины 1960-х гг., элементы стратегического планирования имели место и в директивной социалистической экономике и даже в экономике Российской Империи. После распада Советского Союза произошло разрушение складывавшейся годами единой системы планового централизованного управления развитием регионов. Но со становлением рыночной экономики возникла необходимость новых методов управления социально-экономическими процессами, а для этого был необходим комплексный подход к разработке стратегий территориального развития как регионов, так и государства в целом.
Осуществление общенациональных интересов России возможно исключительно на основе устойчивого развития экономики, которое неразрывно связанно с эффективным освоением географического пространства страны и дальнейшим развитием стратегического территориального планирования.
1.3 Принципы стратегического территориального планирования
В научной литературе стратегическое территориальное планирование, как и территориальное управление, рассматривается как глобальная система связанных между собой принципов, таких как:
- принцип системности;
- принцип комплексности;
- принцип иерархичности.
Принцип системности в стратегическом планировании предусматривает обязательность рассмотрения проблем, определения задач социально-экономического развития муниципальных образований и их решения в их взаимосвязи, в системном единстве. Применение принципа системности, как одного из ведущих при подготовке общей, целостной системы стратегического социально-экономического планирования, определяет применение используемого набора инструментов теории управления и общей теории систем.
В отличие от принципа системности, принцип комплексности подразумевает рассмотрение всех множественных проблем, исследования всех множественных факторов, которые оказывают влияние на развитие муниципального образования, на изменение состояния объекта и субъекта планирования или их отдельных составляющих; постановки и решения всех задач.
Принцип иерархичности определяет последовательность решения проблем, факторов, целей и задач в муниципальном образовании, а также соотнесение их с проблемами, факторами, целями и задачами других уровней стратегического планирования (федеральным и региональным; для поселений - и с районным).
Исследователи выделяют еще два принципа, которые позволяют отличить стратегическое планирование от «классического» долгосрочного планирования:
- принцип учета внешних факторов, оказывающих на развитие муниципального образования как позитивное, так и негативное воздействие и являющихся многочисленными;
- принцип адаптивности, способности предвидеть изменения внешней и внутренней среды и учитывать изменения как в планировании, так и в управлении. Принцип адаптивности позволяет вносить коррективы в разработанные стратегические планы по мере возникновения непредвиденных изменений внешней и внутренней среды.
В научной литературе авторы описывают и другие принципы стратегического территориального планирования.
Далее я намерен проанализировать предложения исследователей по стратегическому территориальному планированию главных принципов формирования программ социально -экономического развития муниципальных образований, обеспечивающих методологическое единство территориального планирования на всех уровнях иерархии:
Принцип непрерывности территориального планирования.
В работах современных авторов имеется несколько трактовок данного принципа. Одни авторы под принципом непрерывности понимают интеграцию плановых документов, составленных на различные периоды времени (год, пять, десять лет и т.д.). Другие - сочетание текущих и перспективных планов и корректировку показателей тех или иных планов при изменении условий планирования. Третьи - определенную цикличность разработки плановых и прогнозных документов [22, с. 106].
На мой взгляд, это частные проявления принципа непрерывности. Наиболее правильно будет рассматривать поступательное социально - экономическое развитие любой административно-территориальной структуры как часть общего процесса развития общества. Поэтому алгоритм реализации принципа непрерывности планирования можно представить в виде модели, в которой прогнозные и плановые документы являются основой управленческих решений, а результаты управленческих решений являются основой для поддержания данных в актуальном состоянии и продлении планов и программ территории на более поздний период.
Принцип непрерывности управления предполагает постоянный мониторинг реальной ситуации, корректировку показателей, а также постоянное движение в совершенствовании целеполагания, точности, качества, эффективности, социальности плановых и прогнозных документов и личную ответственность исполнителей за реализацию каждого этапа процесса планирования и прогнозирования.
Сама теория непрерывного планирования характеризует необходимость многолетнего цикла продления плановых решений, она применима для муниципальных образований с двух-, трех-, четырёх- и пятилетним циклом бюджетного планирования.
В отечественной литературе существует много критики применения принципов непрерывности планирования в практике территориального управления. Эта критика основана на том, что применение принципа непрерывности очень сложно и требует наличия большого количества квалифицированных кадров, которых в настоящее время в муниципальных образованиях нет. Как показывают исследования, и на районном, и на городском уровнях основной причиной низкого качества планирования и управления является слабая профессиональная подготовка муниципальных кадров. Но это, по моему мнению, должно расцениваться как объективная причина для улучшения качества и совершенствования системы подготовки и переподготовки специалистов органов местного самоуправления, а не причина отказа от внедрения системы непрерывного территориального планирования и управления.
Принимая во внимание Конституцию Российской Федерации и Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», становится ясно, что основные положения, содержание, процесс поддержания данных в актуальном состоянии и пролонгация планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований должны быть регламентированы Федеральными законами Российской Федерации, а в их отсутствие - региональным и местным законодательствами.
Принцип субсидиарности.
Принцип субсидиарности определяет равноправие и равнозначимость управленческих органов разных уровней в решении задач, которые закрепленны за ними полномочиями и предметами ведения. Согласно данному принципу, муниципальные образования планируют свою деятельность совместно с другими муниципальными образованиями в соответствии с системными приоритетами государства и соответствующих субъектов Российской Федерации потому, что являются органическими элементами этой системы. Все составные элементы не могут самостоятельно покинуть систему, так как они не могут существовать вне этой системы. Но и сама система не обладает никаким превосходством по отношению к своим составляющим элементам. Никакие вышестоящие органы управления (федеральные или региональные) не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных гражданских сообществ, если сами эти сообщества в состоянии компетентно и за счет собственных ресурсов решить эти проблемы.
Принцип системности и комплексности.
Анализ работ, посвященных муниципальному управлению, показывает, что в большинстве случаев авторы подходят к формулированию данного принципа с позиций устоявшейся терминологии конца XX века. Так, например, в своей работе «Планирование в условиях рынка» Г.К.
Лапушинская и А.Н. Петров понимают под комплексностью «необходимость рассчитывать все возможные последствия реализации планового решения, как в самом объекте планирования, так и во внешней по отношению к нему среде». Системность по формулировке Г.К. Лапушинской - это «процесс обоснования, разработки и принятия плановых решений, учитывающий сложный характер функционирования и развития того или иного элемента национальной экономики как определенной социально -экономической системы» [22, с. 107].
О.Н. Рой формулирует принцип комплексности как необходимость учёта в содержании планов полноты и разнообразия имеющихся в обществе проблем и интересов, а также с обеспечивающими их ресурсами [22, с. 108].
Э.А. Уткин считает, что принцип системности и комплексности обеспечивается в результате учета в процессе планирования всех внешних и внутренних факторов, определяющих развитие объекта планирования [22, с. 108].
В.В. Иванов рассматривает комплексность как выделение приоритетных целей во всей совокупности прогнозируемых социально - экономических показателей развития муниципальных образований, а системность как определение перспективных направлений развития осуществляемых с учетом внешних взаимосвязей [22, с. 108].
Многие авторы указывают на то, что при определении приоритетов развития муниципальных образований необходимо помнить, что структурно - функциональное противоречие между специализацией и комплексностью является основным внутренним источником развития всех территориальных социально-экономических систем.
Муниципальное образование должно быть заинтересовано в развитии на своей территории специализированных конкурентоспособных отраслей и предприятий. Они влияют на инвестиционную привлекательность городов и поселений, дают высокую занятость трудоспособного населения, высокие уровни оплаты и т.д. Но отрасли и предприятия высокой специализации работают, как правило, на потребности внешнего, а не внутреннего рынка. И если не выстроена система экономических сдержек и ограничений, предприятия имеют стремление к максимальному использованию всех территориальных ресурсов в ущерб другим отраслям и сферам муниципальной экономики, ведут к формированию монопрофильности развития экономики муниципальных образований. Это проблема решается методами комплексного планирования.