Статья: Институциональный подход к управлению развитием территории муниципальных районов Воронежской области

Санкт-Петербургский государственный университет

Институциональный подход к управлению развитием территории муниципальных районов Воронежской области

Е.С. Кулаковский

Санкт-Петербург, Россия

Аннотация

Статья посвящена анализу управления развитием муниципальных районов Воронежской области. Показано, что ведущее место в определении ограничений и приоритетов субъектов управления принадлежит институтам. Выделены институциональные структуры местного самоуправления, к которым относятся распределительные (финансово-бюджетные), трансформационные (инвестиционные) и организационные (нормативно-правовая база) процессы. Использованы элементы теории географической экспертизы для выявления слабых мест в системе принятия управленческих решений: финансово-бюджетное несовершенство, низкая инвестиционная привлекательность, шаблонный подход к принятию управленческих решений. Установлено, что эти несовершенства создают условия для низкой мотивации властных структур и высокого риска экономических агентов. Обоснована возможность и необходимость использования институциональных структур при разработке документов, определяющих стратегию региональной политики в Воронежской области, в частности схем территориального планирования муниципальных районов.

Ключевые слова: социальный институт, местное самоуправление, географическая экспертиза, финансы, инвестиции, пространственное планирование.

Abstract

E.S. Kulakovskiy. Institutional approach to managing the municipal districts area development in the Voronezh region

The article is devoted to the analysis of the development management of municipal districts of the Voronezh region. It is shown that the leading place in determining the limitations and priorities of the subjects of management belongs to the institutions. Institutional structures of local self-government have been identified, which include distribution (financial and budgetary), transformational (investment) and organizational (regulatory and legal) processes. The elements of the theory of geographical expertise were used to identify weaknesses in the system of making management decisions: fiscal imperfection, low investment attractiveness, a patterned approach to making management decisions. It has been established that these imperfections create conditions for low motivation of power structures and high risk of economic agents. The possibility and necessity of using institutional structures in the development of documents defining the strategy of regional policy in the Voronezh region, in particular, territorial planning schemes of municipal districts, are substantiated.

Key words: social institution, local government, geographical expertise, finance, investment, spatial planning.

Введение

Деятельность институтов на региональном и муниципальном уровнях при принятии управленческих решений обусловлены рядом обстоятельств: спецификой местной нормативно-правовой базы; обоснованием направлений развития территорий, исходя из финансовых возможностей субъектов управления; приоритетов и ограничений функционирования ключевых акторов (бизнес, государство, общественные структуры). Параллельно с формированием муниципальной системы развиваются и другие институты: стратегическое пространственное планирование [8], межбюджетные отношения [6], институт собственности [11] и другие. Использование институционального подхода к обоснованию развития регионов позволяет выявить - до какой степени и каким образом нормативно-правовая база, экономические агенты и местное сообщество определяют процессы неравномерной экономической деятельности [25, 27].

Изученность проблемы

Первоначальное внимание к институтам было вызвано необходимостью объяснения социально-экономической дифференциации регионов мира: это - рывок в экономике и технологиях одних государств (США, Япония, Китай) и отставание развивающихся государств. Чаще всего сторонники институционального подхода дифференциацию регионов и стран объясняют различиями в реализации общественных правил и норм [21, 22], что в общих чертах позволяет раскрыть причины экономического роста одних и отставания других субъектов управления. Этот подход необходимо рассматривать вместе с географическими факторами [19].

Начиная с 1993 года, в России формируется местное самоуправление, но его функционирование вызывает в большинстве случаев отрицательную оценку [3, 12, 18]. Объяснение этому факту следует искать в использовании чужеродного опыта института и игнорировании местных реалий. В связи с этим автор считает актуальным анализ результатов, принимаемых в РФ (и, в частности, в Воронежской области) управленческих решений, особенно в части выявления внутренних противоречий, что позволяет определить актуальные направления в региональной политике [16]. Для решения данного вопроса наилучшим образом подходят теоретико-методологические положения географической экспертизы, разработанные К.П. Космачевым. Суть его концепции заключается в оценке соответствия тенденций развития сложных территориальных систем «природа - общество - хозяйство» реалиям действительности [5], что позволяет раскрыть сущность деятельности институтов через результаты принимаемых управленческих решений [10].

Таблица 1

Состав и критерии оценки институциональных структур развития территорий

Изучение роли социальных институтов в российских регионах получило отражение в трудах Р М. Нуреева [9] и В.М. Полтеровича [11] по институциональной экономике; Ю.Н. Баженова и А.И. Чистобаева, посвященных программно-целевому управлению и планированию [20]; Н.Ю. Замятиной и А.Н. Пилясова по региональному консалтингу [4]; Е.Г. Анимицы [1], О.Б. Глезер [3], Н.М. Сысоевой [15], посвященные анализу влияния деятельности местного самоуправления на другие формы территориальной организации общества.

Методология и методика исследования

Ключевым термином данного исследования является институт, под которым понимается объединение людей и ресурсов в рамках социально признанных объединений в частном и государственном секторах [25]. Иными словами, это «правила игры» в обществе, то есть формально созданные человеком ограничительные рамки [22]. В управлении развитием территории деятельность институтов выражается через категорию «институциональные структуры». Под такими структурами понимается совокупность упорядоченных определенным образом институтов, образующих единое целое с акцентом на оценку ограничения и приоритетов ключевых экономических агентов (государство, бизнес и общественные структуры) в развитии регионов.

Исследуя российские регионы, Н.М. Сысоева выделяет три вида институциональных структур: распределительные, трансформационные и организационные [24]. В диссертации Р.Е. Рогозиной по Воронежской области содержание этих структур нацелено на практику планирования и программирования [14]. Суммируя подходы Н.М. Сысоевой и Р.Е. Рогозиной, автором предлагается следующий состав институциональных структур в управленческих решениях (таблица 1).

Рассматриваемые структуры обладают следующими чертами: 1) пространственной локализацией (вовлеченностью институтов в деятельность регионов); 2) инерционностью действия институтов, что определяет границы их участия в координации и непрерывности экономической деятельности; 3) креативностью, то есть спецификой продвижения инноваций самой средой [23, 24]. В данном исследовании автор рассматривает специфику институциональных структур на муниципальном уровне Воронежской области.

Сложности в рассмотрении институциональных структур обусловлены спецификой институтов и неоднозначностью в определении групп влияния на развитие регионов. В целях достижения репрезентативности полученных на основе критериев оценки результатов автором использованы средние значения за три года (2014-2016 гг.), что позволяет исключить конъюнктурные влияния.

Одним из методологических нюансов исследования является выявление групп влияния в экономике через определение как доли малого и среднего бизнеса, так и крупных холдингов в экономике муниципальных районов. Такой подход позволяет определить территории с наилучшими условиями ведения бизнеса, дает основание проследить изменения налогооблагаемой базы.

Использование географической экспертизы сопряжено с привлечением качественной методологии с акцентом на следующие «критерии»: целеполагания (отражает генеральные цели в социально-экономическом развитии территорий); анализа сложившейся ситуации (с учетом полноты анализируемой информации); обоснования предложенных мероприятий и возможности их реализации; вариантности изменения сложившейся ситуации. Дополнительно стоит обратить внимание на используемые в документах понятия и термины.

Результаты исследования и их обсуждения

Распределительные структуры

Финансовую составляющую регионов невозможно оставить в стороне от рассмотрения из-за их вовлеченности в вопросы функционирования субъектом управления. Так, большинство бюджетов муниципальных районов Воронежской области отличаются дефицитностью и низкой долей собственных доходов; около 1/3 бюджетов дефицитны, еще столько же имеют низкую долю собственных доходов (до 40%) (рис. 1).

При детальном рассмотрении муниципальных бюджетов проявляется ряд противоречий. Во-первых, в одну группу дефицитных бюджетов попадают как районы с относительно высоким уровнем социально-экономического развития (Лискинский район), так и с низким уровнем (Нижнедевицкий район). Во-вторых, в муниципальных районах, имевших высокое значение инвестиций, происходит снижение доли собственных доходов (Лискинский и Рамонский). В-третьих, снижение дефицита районных бюджетов происходит на фоне увеличения долговых обязательств.

Рис. 1. Бюджетная специфика муниципальных районов Воронежской области, 2014-2016 годы (средние значения)

стратегия управление муниципальный воронежский

Нехватка собственных средств толкает органы государственной и муниципальной власти прибегать к заимствованиям, что приводит к росту внутреннего долга области и муниципальных образований. Эта проблема отражает незрелость отечественной финансовой системы, которая выражена в несовершенстве распределения налогов, большая часть которых уходит в федеральный центр. Небольшая часть налогов, поступающая в местные бюджеты, крайне сложно собирается, особенно с учетом преференций для отдельных категорий населения.

Интенсивный рост долга регионов и муниципальных образований (рис. 2) пришелся на период после 2012 года, что объясняется реализацией майских указов Президента РФ, исполнение которых легло на региональные и местные бюджеты. Ситуация усугубилась последовавшими санкциями и социально-экономическим кризисом. По этим причинам снизилось финансовое положение предприятий, что вызвало рост убыточных предприятий до 1/3 от общего числа предприятий в регионе. Распределительные структуры отражают проявление социально-экономического кризиса.

Трансформационные структуры

Трансформационные структуры отражают приоритеты бизнеса, государства и общественных структур в развитии территорий.

Ключевой «поведенческой» установкой в деятельности экономических агентов региона является размещение государственными корпорациями и федеральным бизнесом производственных площадок в Воронежской области с отсутствием штаб- квартир или представительств этих структур. Данную тенденцию можно обозначить как «филилализация региона», которая влияет на уплату целого ряда налогов по месту регистрации предприятий (в частности, налога на прибыль организаций).

Оценить потери от размещения центра регистрации предприятий на муниципальном уровне можно на примере отдельных муниципальных образований Воронежской области, в частности на примере городского округа город Нововоронеж. Размещение обособленных структур Росатома (на время строительства новых энергоблоков Нововоронежской АЭС-2) увеличило налог на прибыль более, чем в 1,5 раза. Одной из проблем является налоговая централизация, в которой отсутствуют стимулы в развитии регионов.

В Воронежской области все больше усиливается монополизация экономики вследствие повышения доли крупных финансово-промышленных групп, которые активно вытесняют другие экономические агенты, включая малый и средний бизнес. Эта тенденция охватывает практически все секторы экономики, причем наибольшую роль она приобретает в агропромышленном комплексе. Монопольные структуры усиливают кризисные черты на рынке труда.

Рис. 2. Динамика внутреннего долга Воронежской области и муниципальных образований, 2010-2017 годы

Таблица 2

Группы влияния в отдельных отраслях Воронежской области