В условиях становления правового демократического государства в России проблема эффективного и многостороннего контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы (далее - УИС) приобретает особое значение. Необходимость существования международного контроля в данной сфере связана по меньшей мере с двумя обстоятельствами. В первую очередь с тем, что, несмотря на созданную многостороннюю систему государственного и общественного контроля, продолжают иметь место нарушения прав человека в условиях лишения свободы. Анализ практики исполнения наказания в виде лишения свободы в отношении осужденных показывает наличие фактов нарушения прав человека при отбывании наказания, о чем свидетельствуют многочисленные проверки Европейского комитета по предупреждению пыток ситуации на Северном Кавказе, колонии под Копейском и других, где систематически выявляются случаи применения мер физического воздействия со стороны персонала и других осужденных, ненадлежащего медико-санитарного и материально-бытового обеспечения. Во-вторых, в России по-прежнему остро стоит проблема громоздкости, коррумпированности, низкого профессионализма и слабой эффективности уголовно-исполнительной системы [4, с. 5].
В настоящей статье мы попытаемся обозначить некоторые современные проблемы института международного контроля в сфере исполнения уголовных наказаний. Их можно разделить на две категории: нормативного закрепления и реализации на практике
Обратившись к первой категории, следует отметить, что до настоящего времени международный контроль в сфере исполнения уголовных наказаний не имеет достаточного юридического закрепления в нормативных правовых актах Российской Федерации (далее - РФ). В Уголовно-исполнительном кодексе РФ (УИК РФ) упоминание о данном виде контроля отсутствует [10]. Здесь мы видим противоречие с положениями Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [8]. Согласно ст. 38 данного Закона, правом контроля указанных учреждений и органов наделены представители международных организаций, уполномоченных осуществлять контроль за соблюдением прав человека. На наш взгляд, для устранения противоречия необходимо дополнить УИК РФ нормами о международном контроле как одном из видов контроля за деятельностью учреждений УИС, а нормативную базу ведомства - соответствующими нормативными актами.
Для рассмотрения второй категории следует рассмотреть формы реализации международного контроля в сфере исполнения уголовных наказаний. На сегодняшний день сложилось пять форм международного контроля: 1) доклады РФ в ООН о соблюдении прав человека; 2) сообщения иностранных государств о нарушениях в РФ прав осужденных, применении к ним пыток, других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или взыскания; 3) жалобы в Европейский Суд по правам человека; 4) посещения мест лишения свободы членами Европейского комитета по предупреждению пыток. Каждая из форм международного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, признаваемых на территории РФ, в сфере исполнения уголовных наказаний имеет свои организационные проблемы; 5) процедура Универсального периодического обзора.
Первая из форм контроля - доклады России в Организацию Объединенных Наций (далее - ООН) о соблюдении прав человека - возникла в связи с принятием Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.) [5]. Союз Советских Социалистических Республик (далее - СССР) подписал Конвенцию 10 декабря 1985 года, ратифицировал с оговорками в отношении ст. 20 Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21.01.1987 № 6416-Х1. Конвенция для СССР вступила в силу 26 июня 1987 года. Согласно ст. 19 Конвенции, государства-участники представляют Комитету ООН против пыток один раз в четыре года доклады о принятых мерах по реализации положений Конвенции, а также другие доклады, которые может запросить Комитет. Ратификация данного документа стала первым шагом в распространении международного контроля на пенитенциарные учреждения СССР.
Постановление Верховного Совета СССР от 5 июля 1991 г. № 2307-I сняло оговорку со ст. 20 Конвенции и признало компетенцию Комитета против пыток в соответствии со статьями 21 и 22 Конвенции. В соответствии со ст. 21 Комитет против пыток может получать и рассматривать сообщения, представляемые государством-участником, о том, что другое государство-участник не выполняет свои обязательства по настоящей Конвенции. СССР заявил также, что, в соответствии со ст. 22 Конвенции, он признает в отношении ситуаций и фактов, возникших после принятия настоящего заявления, компетенцию Комитета получать и рассматривать сообщения лиц, находящихся под его юрисдикцией, или от их имени, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством-участником положений Конвенции. Следовательно, данным правом могут пользоваться и осужденные.
Еще одним важным международным документом, расширяющим механизмы контроля за соблюдением прав осужденных в местах лишения свободы, является Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый в Нью-Йорке 16 декабря 1966 г. В СССР Пакт ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII. В 1991 году Постановлением Верховного Совета СССР от 5 июля 1991 г. № 2304-I СССР присоединился к Факультативному Протоколу Пакта. В соответствии со ст. 41 Пакта СССР признал компетенцию Комитета по правам человека принимать и рассматривать сообщения от подлежащих его юрисдикции лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения данным государством-участником какого-либо из прав, изложенных в Пакте. Осужденные, отбывающие наказание в виде лишения свободы за уголовные преступления, могут наравне с другими гражданами Российской Федерации пользоваться этим правом. Таким образом, в рамках этих международных актов, принятых ООН, указанные Комитеты получили право принимать и рассматривать сообщения других государств и индивидуальные жалобы лиц, находящихся под юрисдикцией СССР, о нарушении прав человека и применении пыток.
Оба эти договора ООН по правам человека, Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.) и Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) включают систему периодической правительственной отчетности в качестве основного механизма международного контроля. Важной особенностью системы отчетности в ООН является заведенный порядок устного рассмотрения любого правительственного доклада в присутствии экспертного органа. По итогам отчета государства-участника экспертный орган, учрежденный в рамках международного договора, выражает единое коллегиальное мнение. Наряду с рассмотрением отчета экспертным органом осуществляется публикация правительственных докладов в качестве публично доступных документов ООН. Данная процедура разработана для придания системе отчетности большей прозрачности и позволяет лучше осуществлять контроль.
Процедуры отчетности, в соответствии с договорами ООН по правам человека, далеки от совершенства, несмотря на авторитет Комитетов ООН. Основной проблемой системы остается тот факт, что при представлении правительствами периодических докладов возникают серьезные оттяжки по времени. В связи с этим некоторые из договорных органов ввели в действие меры раннего предупреждения или чрезвычайные процедуры с целью получения возможности рассматривать обязательства страны в соответствии с данным договором, не ограничивая себя рамками периодического отчетного цикла. Так, Комитет по правам человека ввел процедуру запроса «специального» или «экстренного» отчета государства-участника в случае поступления информации о том, что осуществлению прав человека, находящихся под защитой Пакта о гражданских и политических правах, нанесен значительный ущерб. Кроме того, Комитет по правам человека и Комитет против пыток имеют возможность посещения мест нарушения [8].
С принятием Генеральной Ассамблеей ООН резолюции 60/251, учредившей Совет по правам человека, в России появляется новый механизм контроля за соблюдением прав человека в исправительных учреждениях. Универсальный периодический обзор (далее - УПО). Он был создан 15 марта 2006 года Генеральной Ассамблеей ООН и представляет собой уникальный механизм обзора информации по правам человека во всех 193 государствах-членах ООН, который осуществляется раз в четыре года [1, с. 45].
Российская Федерация представила в Совет ООН по правам человека свой очередной национальный Доклад 30 апреля 2013 года [7]. В разделе III, посвященном развитию прав и свобод человека, Правительством РФ раскрываются условия содержания осужденных. В частности, в отчете указывается, что для улучшения положения лиц, содержащихся под стражей, российскими властями принимается комплекс последовательных мер: утверждены Концепция развития уголовно-исполнительной системы России до 2020 года, а также федеральная целевая программа «Развитие уголовно-исполнительной системы на 2007-2016 годы», которые предусматривают масштабное реформирование УИС в целях ее приведения в соответствие с установленными международными стандартами. В 24 субъектах Российской Федерации предусмотрено строительство 26 новых следственных изоляторов на 17 707 мест, соответствующих всем международным стандартам. Кроме того, предусматривается реконструкция и строительство корпусов в действующих следственных изоляторах на 17 367 мест. За период действия названной программы в следственных изоляторах уже создано и введено в эксплуатацию 9,3 тысячи дополнительных мест. В результате размер санитарной площади, приходящейся на одного содержащегося под стражей, в среднем по России в настоящее время превышает норму в 4 квадратных метра на одного человека, установленную российским законодательством. Наряду с этим были реализованы меры по раздельному содержанию впервые осужденных к лишению свободы и осужденных, ранее отбывавших лишение свободы [Там же].
В Докладе отмечена работа, проведенная по вопросу защиты от пыток, насилия, другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения в местах лишения свободы за прошедшие четыре года.
Особое внимание в докладе обращено на незаконное применение силы сотрудниками правоохранительных органов, в т.ч. сотрудниками уголовно-исполнительной системы. Ответственность за такие деяния, как истязание и пытки, установлена в российском уголовном законодательстве. Статья 117 Уголовного кодекса РФ содержит определение пыток, которое имеет четкую правовую определенность, позволяет надлежащим образом квалифицировать преступления и по своему содержанию соответствует ст. 1 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.
В случае причастности должностных лиц к совершению действий, подпадающих под определение «пытки», они могут быть также привлечены к уголовной ответственности по статье 286 Уголовного кодекса РФ («Превышение должностных полномочий»), предусматривающей наказание до 10 лет лишения свободы.
В 2009 году Пленумом Верховного Суда уточнен процессуальный порядок рассмотрения судами дел по жалобам содержащихся под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также лиц, осужденных к лишению свободы, на действия администрации следственных изоляторов или исправительных учреждений, что позволило судам более детально рассматривать соответствующие случаи.
Правоохранительными органами существенно расширены формы сотрудничества с правозащитными организациями, средствами массовой информации и представителями общественности. Для обеспечения открытости и исключения безнаказанности незаконных действий правоохранительных органов, места содержания под стражей регулярно проверяются членами общественных наблюдательных комиссий, которые были созданы в соответствии с Федеральным законом «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». В настоящее время общественные наблюдательные комиссии действуют в 79 регионах России. В 2011 году - первом полугодии 2012 года членами наблюдательных комиссий осуществлено более 2,4 тысячи посещений мест содержания под стражей, в рамках которых состоялось более 9 тысяч бесед с находящимися там гражданами, от них принято более 1,7 тысячи обращений, по которым впоследствии проведены проверочные мероприятия [Там же].
С целью усиления контроля за соблюдением прав человека в местах лишения свободы в марте 2011 года Уполномоченным по правам человека и Федеральной службой исполнения наказаний подписано совместное распоряжение об образовании рабочей группы по координации действий указанных ведомств в сфере соблюдения прав содержащихся в заключении лиц. Кроме того, налажено взаимодействие между Уполномоченным по правам человека и членами наблюдательных комиссий, с одной стороны, и отделом национальных структур по правам человека, пенитенциарных учреждений и полиции Генерального директората по правам человека и юридическим вопросам Совета Европы, с другой стороны.
В целях борьбы с жестоким обращением со стороны сотрудников правоохранительных органов в структуре Следственного комитета создано специальное подразделение по расследованию уголовных дел, связанных с пытками и иным жестоким обращением с задержанными и находящимися в местах лишения свободы гражданами. Ежегодно Следственным комитетом проводится порядка 3 тысяч проверок по сообщениям о случаях жестокого обращения со стороны сотрудников уголовно-исполнительной системы. В 2010 году по результатам рассмотрения таких сообщений возбуждено 21 уголовное дело, в 2011 году - 30 уголовных дел [Там же].
Повышенное внимание вопросам контроля за соблюдением прав задержанных уделяется правоохранительными органами на территории Северо-Кавказского федерального округа. Так, только за период с 1 января 2012 года по 10 сентября 2012 года органами прокуратуры было проведено 444 проверки состояния законности в следственных изоляторах и исправительных учреждениях в соответствующем регионе и вынесено 191 представление об устранении выявленных нарушений [6].
Хотелось бы отметить, что с помощью отчетов в ООН складывается целостная картина с соблюдением прав человека и осужденных в том числе, а контрольная деятельность в рамках периодической отчетности направлена на системное укрепление деятельности государств в области поощрения и защиты прав человека.
Членство в Совете Европы наложило на Российскую Федерацию ряд дополнительных обязательств по контролю за правами осужденных во время исполнения уголовных наказаний.
Так, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года была подписана Российской Федерацией 28 февраля 1996 года и ратифицирована Федеральным законом от 30.03.1998 № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней». Согласно ст. 1 данного Закона, Российская Федерация признала компетенцию Европейского Суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) по разрешению заявления (жалобы) любого лица (в том числе и осужденного), неправительственной организации или группы лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения их прав, изложенных в Конвенции и указанных в Протоколах к ней, в случаях, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления в действие этих договорных актов в отношении РФ. Конвенция вступила в силу в России 5 мая 1998 года. С 1 ноября 1998 года стала действовать новая редакция Конвенции, предусмотревшая изменение структуры и порядка деятельности ЕСПЧ. В настоящее время на территории РФ действует 14 из 16 Протоколов к Конвенции, которые дополняют права и вносят изменения в процедуры ЕСПЧ.