Комплексный анализ целеполагания в системе стратегического планирования в области авиационной деятельности
Сливицкий А.Б.
начальник сектора ФГУП «ГосНИИАС»
Ключевые слова: авиационная деятельность, государственная политика, комплексный анализ, координация, основы государственной политики, система стратегического планирования, структура, целеполагание, управление.
Keywords: aviation activity, state policy, comprehensive analysis, coordination, public policy framework, strategic planning system, structure, goal setting, management.
Распад СССР и последовавшие за ним перманентные социально-экономические реформы затронули все сферы жизни российского государства и общества. Не осталась в стороне и такая важная сфера государственного строительства и обеспечения его национальной безопасности как авиационная деятельность (АД).
АД представляет собой сферу активности государства, науки и бизнеса, предметно ориентированную на авиационную технику (АТ), включая воспроизводство АТ, применение и оказание авиационных услуг (АУ) в гражданской и военной областях [11]. По значимости и размерам АД относится к разряду сложных масштабных видов государственной промышленной, оборонной и социально-экономической деятельности [15]. АД - это комплексная деятельность различных субъектов, осуществляющих управленческие функции по отношению к находящимся в их подчинении объектам высокой наукоёмкости, технической сложности, ресурсоемкости при многообразии их взаимосвязей [13].
Целеполагание составляет одну из системных проблем исследований АД, проводимых автором на протяжении ряда лет (см., например, работы [11-23] и их библиографию).
Комплексный анализ целеполагания в системе стратегического планирования в области АД позволяет выделить несколько проблемных аспектов.
1. Целеполагание (подсистема целеполагания, система целевых установок, вектор развития) в системе стратегического планирования в области АД формируется из системы взглядов о государственных интересах и стратегических целях в области АД, а также допустимых принципов и наиболее эффективных механизмов реализации соответствующей политики РФ. Все они имеют дискуссионный характер. Их рациональный отбор и взаимоувязка составляют системную политико-политолого-экономико-социолого-научно-техническую проблему.
2. Основной целью АД является обеспечение национальной безопасности РФ в данной сфере. Причём безопасность неаддитивна. Это сложное комплексное понятие, которое не может рассматриваться как простая сумма составляющих ее частей. Части системы национальной безопасности РФ как взаимосвязаны, так и взаимозависимы. Проблему усложняет наличие ведомственной самостоятельности субъектов АД [13, 17].
3. Отражая сущность АД - являющейся, как отмечено в [19], сложной организационной системой - система стратегического планирования в области АД - часть системы управления АД - сама является сложной системой иерархического типа. Разработанный в ходе многолетних системных исследований в области АД [11-23] перспективный облик системы стратегического планирования в данной сфере представлен на рис. 1 [12].
4. Система целеполагания, то есть установления приоритетов в области АД и принципов их достижения институционализирована специальными документами, принимаемыми на президентском уровне, - основами государственной политики (ГП) РФ в области АД. С момента формирования института основ ГП основы в области АД принимались в виде таких последовательно сменявших себя документов как:
- Основы политики РФ в области АД на период до 2010 года [8] (Основы-2010), и
- Основы ГП РФ в области АД на период до 2020 года [9] (Основы-2020).
В настоящее время готовится проект Основ ГП РФ в области АД на период до 2030 года [10] (Основы-2030).
В современной системе стратегического планирования в области АД координирующую функцию выполняют Основы-2020, - ядро системы целеполагания (см. рис. 1). В них определены государственные интересы, главные цели, основные принципы и приоритетные направления ГП, а также меры ГП в области АД на очередной плановый период. Анализ проблем формирования и реализации этого документа - регулятора, приведен в [14, 15, 21, 22].
В настоящей работе акцент делается на комплексном анализе проекта Основ-2030, разработанного на замену Основ-2020 и обсуждаемого сейчас российским экспертным сообществом. При подготовке замечаний и предложений по проекту Основ-2030 применяются общенаучные и частнонаучные методы исследования: исторический, формально-логический, системный анализ, структурный анализ, а также метод сравнительного правоведения.
целеполагание стратегическое планирование авиационный
Рисунок 1. Система стратегического планирования в области АД
Комплексный анализ проекта Основ государственной политики РФ в области авиационной деятельности на период до 2030 года
Разрабатываемые в настоящее время Основы-2030 в соответствии с ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» [4] являются документом стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне в сфере обеспечения национальной безопасности РФ (статья 11 пункт 3 подпункт в) [4]).
В соответствии с [4] документы стратегического планирования разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне (статья 11 пункт 1), а координация разработки и реализации документов стратегического планирования осуществляется Президентом РФ и Правительством РФ по вопросам, находящимся в их ведении (статья 11 пункт 2).
Проведенный комплексный анализ проекта Основ-2030 года показал следующее.
1. Согласно надзаглавию анализируемого документа [10] следует, что его предполагается утвердить указом Президента РФ, что определяет необходимость формирования комплекта документов, в том числе пояснительную записку (ПЗ), содержащую краткое изложение существа проекта, необходимые обоснования, справочные и аналитические материалы (требование, установленное пунктом 2 Приложения «Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ» к распоряжению Президента РФ «Об утверждении Порядка подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ» [7]).
Проект Основ-2030 не сопровождается анализом действующих в настоящее время Основ-2020. Подобный анализ позволил бы выделить актуальные и устаревшие дефиниции документа [9], выявить и обосновать дефицит государственного регулирования АД в части государственных интересов, целей, принципов, основных направлений и приоритетов ГП в области АД, а также основных мер государственного регулирования.
Отсутствие ПЗ, содержащей концепцию Основ-2030, например, не позволяет также оценить необходимость подготовки и принятия во исполнение Основ-2030 - указа Президента РФ по правовому статусу - постановлений и/или распоряжений Правительства РФ, соблюдая требования Указа Президента РФ «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента РФ, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ» [5] и, соответственно, оценить правомерность отсутствия проектов соответствующих правительственных актов, приложенных к проекту указа Президента РФ, утверждающего Основы-2030.
Таким образом нарушен порядок подготовки проектов указов Президента РФ, установленный [7] и [5].
В интересах дальнейшей подготовки рассматриваемого нормативного правового акта - проекта указа Президента РФ, вводящего Основы-2030 - необходимо подготовить:
- проект указа Президента РФ, уточнив его название и назначение: либо «Об Основах…», либо «Об утверждении Основ…», а также
- ПЗ к проекту указа Президента РФ, отразив в ней концепцию, существо документа [10] и приведя необходимые обоснования, справочные и аналитические материалы, в том числе о предварительных результатах выполнения Основ-2020.
2. Структура разделов Основ-2030 отличается от структуры разделов Основ-2020 (см. таблицу 1).
Таблица 1
|
Структура разделов проекта Основ-2030 |
Структура разделов Основ-2020 |
|
|
I. Общие положения II. Национальные интересы III. Цели и основные принципы ГП IV. Факторы, влияющие на достижение целей V. Основные направления и задачи ГП в области АД VI. Основные меры ГП в области АД VII. Заключительные положения |
I. Общие положения II. Государственные интересы РФ в области АД III. Главные цели, основные принципы и приоритетные направления ГП РФ в области АД IV. Основные меры государственного регулирования в области АД V. Заключительные положения |
Отличия наблюдаются как в количестве разделов: семь разделов в [10] и пять разделов в [9], так и в содержании, и в используемой терминологии. Необходимость подобных новаций никак не обоснована.
3. В Основах-2020 использован термин «государственные интересы», а в проекте Основ-2030 - термин «национальные интересы». Общественные науки, включая теорию государства и права и политологию, данные термины трактуют несинонимично и неоднозначно.
Существует две альтернативы. Либо отказаться от термина «национальные интересы», использовав в Основах-2030 термин «государственные интересы», либо всё-таки использовать термин «национальные интересы». Но тогда придётся привести в соответствие с этим термином название Основ-2030, так как любая политика призвана реализовывать интересы: Основы национальной политики РФ в области АД на период до 2030 года.
В этом случае Основы-2030 будут напоминать Стратегию национальной безопасности РФ [6]. Она опирается на понятия «национальные интересы» и «национальная безопасность», и содержит раздел «III. Национальные интересы и стратегические национальные приоритеты». Однако подпункт в) пункта 3 статьи 11 ФЗ [4] относит к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, только «основы ГП». Никаких «основ национальной политики» [4] не предусматривает. Таким образом необходимо переформулировать название и содержание раздела «II. Национальные интересы» из [10], воспользовавшись термином «государственные интересы».
В [9] использован термин «меры государственного регулирования», а в [10] - термин «меры ГП» (см. таблицу 1). Данные термины синонимами не являются.
Таким образом можно констатировать отсутствие формальной преемственности проекта Основ-2030 по отношению к Основам-2020 как в части структуры разделов, так в части используемой терминологии. Выявленные понятийные разночтения необходимо либо обосновать, либо устранить при отсутствии достаточных обоснований.
4. Далее. Проследим эволюцию государственных интересов (см. таблицу 2).
Таблица 2
|
Основы-2010 |
Основы-2020 |
Проект Основ-2030 |
|
|
II. Государственные интересы РФ в области авиации и АД 4. Государственные интересы РФ в области авиации определяют: - размеры территории страны; - недостаточное развитие наземных транспортных коммуникаций, особенно в районах Севера, Дальнего Востока и Сибири; - значение авиации для решения оборонных и социально-экономических задач, развития науки, техники и новейших технологий. 5. Государственные интересы РФ в области авиации формируются с учетом ведущих мировых тенденций в сфере изучения, освоения и использования воздушного пространства, основными из которых являются: - возрастание роли и значения авиации в решении различными странами мира и военно-политическими блоками широкого спектра жизненно важных для них задач в политической, военно-стратегической, экономической, социальной, научной, культурной и других сферах; - усиление влияния военной авиации на соотношение сил в мире, на сохранение стратегической стабильности, на ход и исход войн и вооруженных конфликтов; - углубление интеграционных процессов и международного разделения труда на мировом рынке авиационных товаров и услуг в области авиации; - обострение конкурентной борьбы между развитыми странами мира в целях завоевания сегментов этого рынка. 6. Государственные интересы РФ в области авиации предусматривают: - обеспечение гарантированного доступа РФ к мировому воздушному пространству; - создание условий для поддержания научного, технического, промышленного и кадрового потенциала, обеспечивающего АД; - развитие потенциала военной авиации и поддержание его на уровне, достаточном для обеспечения обороны страны и безопасности государства; - формирование развитой сети внутренних и международных воздушных сообщений и обеспечение ее эффективного функционирования в соответствии с возможностями воздушного транспорта и спросом на воздушные перевозки; - обеспечение выгодных для России условий ее участия в международном разделении труда на мировом рынке авиационных товаров и услуг в области авиации. 7. Актуальность защиты государственных интересов РФ в области авиации возрастает вследствие существенных изменений геополитической ситуации в мире и возникновения новых угроз национальной безопасности РФ в сфере АД, связанных прежде всего со сложным экономическим положением России, ослаблением координации и контроля АД со стороны государства, отставанием качественных и количественных показателей российских авиационных техники и вооружения от ведущих стран мира. 8. Для реализации и защиты своих государственных интересов РФ должна обладать соответствующим авиационным потенциалом (АП-лом). Наличие и рациональное использование мощного АП-ла является для РФ объективной необходимостью, одним из важнейших условий обеспечения ее безопасности, социально-экономического и культурного развития. Опираясь на этот потенциал, РФ может ускорить становление своей экономики, укрепить оборонную мощь, обеспечить эффективное развитие науки, техники, социальной сферы. Основу АП-ла РФ составляют: - государственная авиация; - гражданская авиация; - экспериментальная авиация; - авиационная инфраструктура; - АП; - единая система организации воздушного движения (ЕС ОВД), федеральная система разведки и контроля воздушного пространства и другие информационные системы, обеспечивающие АД; - образовательные учреждения и организации, осуществляющие подготовку специалистов в области авиации; - профессионально подготовленные кадры. Основой государственной авиации является военная авиация, включающая авиацию ВС РФ и авиацию федеральных органов. |
II. Государственные интересы РФ в области АД 5. Государственные интересы РФ в области АД определяются: а) возрастающим значением авиации для решения оборонных, военно-политических и социально-экономических задач, развития науки, техники и технологий; б) ростом потребностей в воздушных перевозках пассажиров и грузов, особенно в отдаленных районах Севера, Дальнего Востока и Сибири с недостаточно развитой транспортной инфраструктурой, на долю которых приходится около половины территории страны; в) ведущей ролью авиационной промышленности (АП), как одной из наиболее наукоемких и технологически сложных отраслей, в решении задач модернизации экономики и перевода ее на инновационный путь развития. 6. Государственные интересы РФ в области АД формируются с учетом: а) роста влияния авиации на соотношение сил в мире, на сохранение стратегической стабильности, на ход и результат войн и вооруженных конфликтов; б) участия в мировых интеграционных процессах, развития международного разделения труда, а также обострения конкурентной борьбы между странами, авиастроительными и авиатранспортными компаниями на мировых рынках АТ и АУ; в) необходимости предотвращения угроз террористического характера в отношении воздушных судов и объектов авиационной инфраструктуры; г) повышения требований к качеству АТ и предоставлению АУ; д) развития авиационной науки (АН) и инновационных технологий, а также возможного их применения в других отраслях промышленности; е) необходимости поддержания суверенитета страны за счет дальнейшего развития военного и гражданского секторов АП. 7. Государственные интересы РФ в области АД предусматривают: а) сохранение за РФ статуса мировой авиационной державы; б) обновление парка воздушных судов гражданской авиации и развитие сети воздушных сообщений для обеспечения транспортной доступности всей территории РФ; в) поддержание научно-исследовательского, технического, производственно-технологического и кадрового потенциалов на уровне, обеспечивающем эффективную АД в РФ; г) наращивание боевого потенциала государственной авиации в соответствии с требованиями обеспечения обороноспособности страны; д) поддержание качества отечественной АТ на уровне, обеспечивающем ее конкурентоспособность на мировом рынке; е) развитие международного сотрудничества и расширение присутствия отечественных авиационных организаций на внутреннем и внешнем рынках АТ и АУ. 8. Для реализации и защиты своих государственных интересов РФ должна обладать соответствующим АП-лом. Наличие мощного АП-ла и рационально его использование являются для РФ объективной необходимостью, одним из важнейших условий обеспечения ее безопасности, социально-экономического и инновационного развития. Опираясь на этот потенциал, РФ может ускорить развитие своей экономики, укрепить оборонную мощь, обеспечить эффективное развитие науки, техники, социальной сферы. Основу АП-ла РФ составляют: а) государственная авиация; б) гражданская авиация; в) экспериментальная авиация; г) АП; д) авиационная инфраструктура и техника; е) ЕС ОВД, федеральная система разведки и контроля воздушного пространства и другие информационные системы, обеспечивающие АД; ж) образовательные учреждения и организации, осуществляющие подготовку специалистов в области авиации; з) профессионально подготовленные кадры. 9. Основой государственной авиации является военная авиация. |
II. Национальные интересы Национальные интересы РФ в области АД, как совокупность интересов государственных институтов и гражданского общества, состоят в следующем: 1) Эффективное участие государственной авиации в сдерживании и предотвращении военных конфликтов, в вооруженной защите РФ и ее союзников в соответствии с нормами международного права и международными договорами РФ. 2) Усиление роли гражданской авиации в обеспечении связанности территории РФ, повышении доступности и качества транспортного обслуживания населения и отраслей экономики, безопасности и конкурентоспособности российской авиационной транспортной системы. 3) Достижение и поддержание высокого уровня конкурентоспособности российской АП, обеспечивающего ее устойчивое экономическое положение и значительный вклад в рост валового внутреннего продукта и создание высококвалифицированных рабочих мест. 4) Сохранение и повышение потенциала АН, обеспечивающей непрерывное воспроизводство опережающего научно- технического задела (НТЗ) как необходимого условия долгосрочного поддержания конкурентоспособности и устойчивого развития российского авиастроения. 5) Увеличение в результате расширения и активизации АД доли продукции и услуг высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в российском валовом внутреннем продукте и экспорте. 6) Использование научно-технологического потенциала авиастроительной и авиатранспортной отраслей как одних из наиболее наукоемких и технологически сложных для ускорения модернизации других отраслей российской экономики и их перевода на инновационный путь развития. 7) Расширение взаимовыгодного международного сотрудничества в сфере АД для усиления внешнеэкономического и внешнеполитического влияния РФ на мировой арене. 8) Обеспечение технологической и экономической независимости РФ во всех областях АД, возможности (при необходимости) самостоятельного решения задач в этой сфере. |
Комментируя таблицу 2, следует отметить, что на заданном временном интервале в существующих и/или прогнозируемых стационарных, устойчивых геополитических и геоэкономических условиях - несмотря на всю их динамичность - государственные интересы РФ инвариантны и императивны. Вариативность и корректируемость может быть проявлена только в условиях резкого изменения существующих и/или прогнозируемых геополитических и геоэкономических условий. Вслед за государственными интересами подлежат трансформации и актуализации и влекомые ими главные цели, основные принципы и приоритетные направления государственной политики РФ в области АД, а также основные меры государственного регулирования в данной сфере.
Анализируя разделы основ ГП, посвященные государственным интересам РФ в области АД (таблица 2), следует отметить структурную и концептуально-смысловую преемственность Основ-2020 по отношению Основам-2010 и резкое контрастирование с ними проекта Основ-2030. Геополитический и геоэкономический контекст существования АД РФ изменился не сегодня, а в 2014 году. Необходимость новаций в разделе государственные интересы проекта Основ-2030 по отношению к Основам-2020 никак не обоснована.
Понятие «авиационный потенциал» в тексте проекта Основ-2030 не употребляется. Разработчиками проекта Основ-2030 принято решение от него отказаться. Это представляется нецелесообразным вследствие того, что понятие «авиационный потенциал» в Основах-2010 и Основах-2020 являлось стержневым системообразующим фактором.
Так в Основах-2020 (а ранее в Основах-2010) система государственных интересов, приоритетов и мер была сформирована с учетом объективно существующих тенденций развития сегментов АП-ла и концептуально непротиворечива по отношению к концепциям и стратегиям развития отдельных компонент Ап-ла РФ. В проекте Основ-2030 подобной сегментации нет.
Необходимо привести структуру проекта Основ-2030 к виду, который принят в действующих Основах-2020 и восстановить концептуально-смысловую преемственность проекта Основ-2030 по отношению Основам-2020 и Основам-2010, проведя необходимую актуализацию.
5. Руководствуясь юридической техникой необходимо:
- сделать нумерацию пунктов дефиниций в проекте Основ-2030 сквозной, а не по разделам. Это облегчит использование документа и контроль за его реализацией;
- привести стиль изложения всего проекта Основ-2030 к однообразному, как это сделано в действующих Основах-2020 (используя глаголы «создание, обеспечение, осуществление» и т.д.).