5. Концептуально-теоретическое обоснование необходимости принятия Закона «О статусе выборных лиц органов территориального общественного самоуправления в Республике Беларусь», в котором должны быть собраны воедино и закреплены правовые нормы, максимально комплексно регулирующие статус указанных выборных лиц: норма, легально закрепляющая дефиницию термина «выборное лицо органа территориального общественного самоуправления», а также положения, упорядочивающие отношения в области мандата выборного лица органа территориального общественного самоуправления, оснований его возникновения и прекращения, полномочий, гарантий деятельности, ответственности указанного лица.
Личный вклад соискателя.
Представленное диссертационное исследование выполнено автором самостоятельно. Полученные в ходе проведения исследования выводы отражены в диссертации и научных публикациях диссертанта.
Апробация результатов диссертации.
Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры конституционного права БГУ, были апробированы на международных научно-практических конференциях: «Национальная государственность и европейские интеграционные процессы» (Минск, БГУ, 10-11 октября 2008 года); «Позитивное право в современных правовых системах» (Брест, УО «Брестский государственный университет им. А.С. Пушкина», 16 апреля 2009 года); «Проблемы формирования правовой культуры молодежи на современном этапе» (Витебск, УО «ВГУ им. П.М. Машерова», 24 - 25 апреля 2009 года); «Актуальные проблемы современного гуманитарного познания» (Витебск, УО «ВГУ им. П.М. Машерова», 29-30 октября 2009 года).
Опубликованность результатов диссертации.
По теме диссертационного исследования опубликованы 8 статей (5,8 авторских листа) в научно-практических журналах, соответствующих пункту 18 Положения о присуждении ученых степеней и присвоении ученых званий в Республике Беларусь, а также 4 публикации (0,7 авторских листа) - в материалах научно-практических конференций. Общий объем публикаций по теме диссертационного исследования составил 6,5 авторских листа.
Структура и объем диссертации.
Поставленная цель, объект, предмет, задачи диссертации предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, общей характеристики работы, трех глав (включающих четыре раздела), заключения, библиографического списка. Общий объем диссертации составляет 134 страницы, включая текстовую составляющую на 115 страницах, библиографический список из 221 наименования (включая публикации диссертанта) на 19 страницах.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Первая глава «Понятие и классификация выборных лиц» состоит из двух разделов. В первом разделе «Понятие выборных лиц» осуществлено комплексное исследование сущности термина «выборные лица», в результате которого диссертантом сформулированы выводы о том, что термины, составляющие категориальный ряд «должность» - «выборная должность» - «должностное лицо» - «служащий» - «выборное лицо» являются в определенном смысле понятиями взаимопределяющими, а, следовательно, и взаимозависимыми. При этом понятия «должностное лицо» и «служащий» имеют общую семантическую природу. Признаки всякого служащего в полной мере применимы и к служащим (должностным лицам), занимающим свои должности на основании факта выборов - выборным лицам. Осуществлен анализ выборов как одного из существующих в настоящее время способов замещения должностей. На основании изложенного определены признаки, содержание и правовые дефиниции терминов: «выборная должность», «выборное лицо», «выборное лицо органа территориального общественного самоуправления».
Во втором разделе «Классификация выборных лиц» осуществлен комплексный анализ имеющих место в настоящее время в законодательстве и в правовой науке классификаций служащих, к числу которых относятся и выборные лица. Проведенный в рамках рассматриваемого исследования анализ оснований деления и видов служащих государственной и частной сфер позволил сделать вывод о том, что с одной стороны, существенной особенностью отечественной легальной классификации должностных лиц является тот факт, что белорусским законодателем утверждена единая классификация должностных лиц, в которой не указывается основание ее деления, что, безусловно, не способствует единообразному ее применению на практике. С другой стороны, и юридическая наука на современном этапе своего развития все еще не выработала универсального (мультиотраслевого) комплекса возможных классификаций выборных лиц, необходимого для оптимизации действующего белорусского законодательства в указанной сфере и, следовательно, для полноценного его применения. Применение деления - вида логического действия - применительно к сложной системной категории «выборные лица» позволило диссертанту сформулировать авторское видение классификации выборных лиц. Предложена следующая классификация выборных лиц: I. выборные лица: 1) государственной сферы, 2) частной сферы. II. выборные лица государственной сферы: 1) являющиеся государственными служащими, 2) не являющиеся таковыми; 3) избранные в состав органов представительной власти: а) республиканского уровня, б) местного уровня; в) реализующие свои полномочия на профессиональной основе, г) без отрыва от основной своей трудовой деятельности, 4) избранные в состав иных выборных органов государства. III. выборные лица частной сферы, осуществляющие свою деятельность в: 1) частных коммерческих объединениях, 2) частных некоммерческих объединениях, 3) частных общественно-хозяйственных объединениях. IV. выборные лица государственной и частной сфер, осуществляющие свою деятельность на: 1) коллегиальной основе (в составе постоянно действующего выборного органа), 2) единоличной основе; 3) возмездной основе, 4) безвозмездной основе; 5) срочной основе, 6) бессрочной основе. V. выборные лица, занимающие: 1) типовые должности: а) в частной сфере, б) в государственной сфере; 2) персонифицированные должности: а) в частной сфере, б) в государственной сфере.
Во второй главе исследования, именуемой «Конституционно-правовой статус лиц, избранных в состав Парламента», проведен комплексный анализ понятия «конституционно-правовой статус лиц, избранных в состав Парламента», определены основные элементы его содержания, сформулирована правовая дефиниция. Для этого проанализированы основные термины, являющиеся фундаментом данной конструкции и находящихся в ней в тесной взаимосвязи и взаимозависимости: «конституционный статус», «конституционно-правовой статус» субъекта права, «правовой статус (положение)» субъекта права, «статус парламентария».
Диссертантом сделан вывод о том, что элементами конституционно-правового статуса лиц, избранных в состав Парламента, являются: мандат, основания его возникновения и прекращения, полномочия, гарантии деятельности, ответственность указанных лиц.
Отмечено, что природа мандата народного избранника - одного из элементов рассматриваемой категории - во многом предопределяет политико-правовой статус парламентария, является, в определенной мере, предпосылкой его статуса. В работе проанализированы два вида мандата парламентария: свободный и императивный (традиционное деление, преобладающее в современной юридической науке). В Республике Беларусь, по мнению автора, следует говорить об императивном мандате указанного лица. Сделан вывод о том, что на современном этапе развития белорусского государства прямая рецепция смешанной модели мандата парламентария, закрепленной в законодательстве ряда развитых государств, вряд ли будет способствовать решению задачи учета особенностей организации представительной ветви государственной власти в Республике Беларусь. Поэтому целесообразным является постепенный переход к такому нормативному регулированию статуса парламентария, которое содействовало бы становлению в Республике Беларусь смешанной модели представительского мандата указанного выборного лица.
Отмечено, что не менее значимым элементом конституционно-правового статуса современных белорусских парламентариев являются основания возникновения и прекращения их мандата. Исследованы основания приобретения мандата депутатом Палаты представителей, членом Совета Республики. Основания прекращения полномочий белорусского парламентария допустимо подразделить на два вида. В первом случае мандат прекращается в связи с истечением конституционного срока полномочий указанного лица. Во втором случае мандат парламентария прекращается в связи с досрочным прекращением его полномочий, а также в случае досрочного прекращения (роспуска) палат Парламента, что, по мнению автора, является исключением из указанного выше правила. Внесено предложение по изменению и дополнению установленного в законодательстве Республики Беларусь перечня оснований досрочного прекращения полномочий парламентариев.
Полномочия парламентариев - центральный и наиболее значимый элемент категории «конституционно-правовой статус лиц, избранных в состав Парламента». Сделан вывод о том, что семантический объем понятия «полномочия» совпадает со смысловым объемом иных категорий из следующего правового терминологического ряда: «права и обязанности» - «компетенция» - «предметы ведения» - «юрисдикция». Сформулирована авторская классификация полномочий (прав и обязанностей) парламентариев. Диссертантом внесен ряд предложений, направленных на совершенствование актов национального законодательства, регулирующих реализацию полномочий депутатами Палаты представителей, членами Совета Республики, оптимизацию их практической деятельности в названной сфере.
Диссертантом исследована сущность и сформулирована правовая дефиниция термина «гарантии деятельности парламентариев». В рамках рассматриваемой статусной конструкции данный механизм обеспечивает максимальную продуктивность профессиональной деятельности парламентариев. Проведен анализ позиций ряда ученых о видах гарантий деятельности парламентариев. Сделан вывод о том, что, несмотря на общую логическую целостность и аргументированность предложенных классификаций данным авторам с одной стороны не удалось в полном объеме исследовать все возможные характеристики указанной системы, с другой стороны - исключить излишнюю детализацию классификаций. Исходя из необходимости нивелирования указанных недостатков автор предлагает собственное видение подобной классификации и в зависимости от функционального назначения и содержательных характеристик гарантий, их места и роли в ней предлагает подразделить их на две взаимосвязанные группы гарантий: организационные и юридические. При этом организационные гарантии призваны, по мнению автора, выполнять роль вспомогательных по отношению к юридическим гарантиям, стержневых по характеру, поскольку организационные гарантии направлены на создание общего благоприятного режима работы и жизнедеятельности парламентария, юридические же гарантии представляют собой конкретные правовые средства, содействующие фактической эффективной реализации его непосредственных полномочий.
Подчеркивается, что ответственность парламентариев - неотъемлемая структурная часть их конституционно-правового статуса - призвана быть эффективным контролирующим механизмом не только профессиональной деятельности парламентариев, но и залогом стабильности и сбалансированности всей системы представительной демократии. Осуществлено краткое исследование исходной для данного термина составляющей - понятия «юридическая ответственность». Признавая необходимость размежевания негативного и ретроспективного ее аспектов, диссертант приходит к выводу о целесообразности широкого (двуаспектного) понимания юридической ответственности парламентариев - публичных выборных лиц. Сделан вывод о необходимости дополнить Закон Республики Беларусь от 4 ноября 1998 года «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» главой, посвященной ответственности депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, концептуальное видение некоторых положений которой представлено в диссертационном исследовании.
В работе также подчеркивается, что, будучи разновидностью юридической ответственности, конституционно-правовая ответственность парламентариев часто пересекается с их политической ответственностью. Диссертант приходит к выводу, что основанием применения мер политической ответственности к парламентарию является невыполнение (ненадлежащее выполнение) положений его предвыборной программы, влекущее политическую неудовлетворенность избирателей результатами его работы на посту парламентария и соответствующее возможное неизбрание данного лица на следующих парламентских выборах его избирателями. Внесено предложение публиковать каждые 6 месяцев со дня начала полномочий парламентариев общедоступные сборники, содержащие отчеты парламентариев о результатах работы, степени исполнения ими их предвыборных программ.
Третья глава «Конституционно-правовой статус выборных лиц органов местного самоуправления» включает в себя два раздела. Первый раздел «Правовой статус депутатов местных Советов депутатов» посвящен комплексному анализу правового положения указанных выборных лиц. В данном разделе диссертантом сформулирована собственная дефиниция категории «конституционно-правовой статус выборных лиц органов местного самоуправления». По мнению автора, под указанным термином следует понимать регламентированное актами законодательства правовое положение лиц, избранных в состав местных Советов депутатов, органов территориального общественного самоуправления, объединяющее в единую целостную систему его взаимосвязанные и взаимозависимые элементы: мандат, основания его возникновения и прекращения, полномочия и гарантии деятельности, а также ответственность указанных лиц. Определены важнейшие характеристики конституционно-правового статуса выборных лиц органов местного самоуправления: многообразие нормативного массива, регулирующего правовое положение названных лиц (основой их статуса являются международные акты, в частности, такие как Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская хартия о местном самоуправлении, а также ряд национальных актов - действующие Конституция Республики Беларусь, Избирательный кодекс Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», Закон Республики Беларусь «О статусе депутата местного Совета депутатов», нормативные правовые акты Президента Республики Беларусь, регламенты местных Советов депутатов и т.п.), его единая с конституционно-правовым статусом белорусских парламентариев представительная природа, сочетание в ней общественных и государственных начал. Проанализированы основные характеристики правового статуса депутатов местных Советов депутатов, детально рассмотрена его специфика. Сформулировано авторское видение классификации оснований прекращения полномочий депутатов местных Советов депутатов; классификации полномочий (прав и обязанностей) депутатов местных Советов депутатов; классификации гарантий деятельности депутатов местных Советов депутатов. Внесены предложения направленные на оптимизацию практической деятельности депутатов местных Советов депутатов, а также на совершенствование Закона Республики Беларусь от 27 марта 1992 года «О статусе депутата местного Совета депутатов» и других актов законодательства Республики Беларусь. Сделан вывод о том, что работоспособность местного Совета зависит, скорее, от качественных характеристик его состава, нежели от количественных показателей структуры данного местного представительного органа, а погоня за количественным ростом численности депутатов Совета приведет лишь к качественному снижению эффективности работы данных местных представителей.