ФГБОУ ВО «Удмуртский государственный университет»
Конституционное закрепление местного самоуправления: теоретико-правовой подход
Иванова Алена Анатольевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственной службы и управления персоналом
г. Ижевск
Аннотация
В статье рассматриваются актуальные вопросы развития местного самоуправления на основе требований Конституции РФ с учетом конституционных поправок. Проанализированы правовые нормы, закрепляющие местное самоуправление в разные исторические периоды. Рассматриваются теоретические и практические подходы в обеспечении самоуправленческих задач. Акцентируется внимание на выявлении проблем в правовом регулировании и правоприменительной практике для применения опыта в современных реалиях. Автор рассматривает новеллы Основного Закона, выявляя полемические нормы, такие как понятие и назначение публичной власти, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, участие государственных и муниципальных органов в муниципальном управлении, формирование эффективной модели организации деятельности органов местного самоуправления, предлагает некоторые пути решения исследуемых спорных моментов.
Ключевые слова: Конституция РФ, теоретико-правовой подход, исторический опыт развития местного самоуправления, публичная власть, взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления.
Abstract
правовой самоуправление конституционный
A.A. Ivanova
Constitutional consolidation of local self-government: theoretical and legal approach
In the article the topical questions of development of local self-government on the basis of requirements of the Constitution of the Russian Federation with the account of constitutional amendments are considered. The author generalizes some discussions of power relations, which are proved by constitutional fixation of local self-government in different historical periods. Theoretical and practical approaches in providing self-government tasks are considered. Attention is focused on revealing problems in legal regulation and law-enforcement practice for applying experience in modern realities. The author characterizes the innovations of the Basic Law, identifying polemical norms. Such as notion and assignment of public authorities, interaction of bodies of state power and bodies of local self-government, participation of federal and regional levels in municipal administration, formation of effective model of organization of activity of bodies of local self-government, offering some ways of solving the examined disputable moments.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, historical experience of development of local self-government, public authority, interaction of bodies of state power and local self-government.
Ivanova A.A., Сап4На1е of Law, Associate Professor at Department of Civil Service and Personnel Management Udmurt State University
Izhevsk
Основная часть
15 января 2020 г. в послании к Федеральному собранию Президент РФ В.В. Путин предложил внести ряд поправок в Конституцию РФ, в частности, выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами, закрепив в Основном Законе принципы единой системы публичной власти1.
Рассмотрим теоретические и практические подходы формируемой системы управления, и обобщив предшествующий опыт, выделим некоторые дискуссионные вопросы.
Важной новеллой стало введение правовой категории «единая система публичной власти» с конституционным закреплением основ её организации, но без буквального уточнения данного понятия в законодательстве. Публичная власть стала относиться к федеральному ведению в части её организации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ) Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2020. ИРЬ: http://kremlin.ru/events/president/news. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». ИРЬ: http://duma.gov.ru/news/48953., что корреспондируется со ст. 3 Конституции РФ, где зафиксированы следующие положения:
- «…единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ»;
- «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»;
- «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».
Соответственно, следует сформулировать три дискуссионных вопроса: во-первых, синонимичны ли утверждения: «народ - источник власти» и «народ обладает властью»; во-вторых, может ли народ обладать властью; в-третьих, можно ли считать референдум и свободные выборы непосредственным выражением власти народа?
Термин «власть» был введен римскими юристами, которые отождествляли в нём, не обозначая различия, как общественное, так и государственное начало Цицерон М. О старости. О дружбе. Об обязанностях. М.: Наука, 1993. С. 13.. М. Вебер определял власть как «возможность того, что одно лицо внутри социального отношения будет в состоянии осуществить волю, несмотря на сопротивление и независимо от того, на чём такая возможность основана» Вебер М. Избранные произведения (социологическая мысль Запада) / пер. с нем. М.: Прогресс, 1990. С. 54.. Противоположной точки зрения придерживался Т. Парсонс Политология: хрестоматия /сост. М.А. Василик, М.С. Вершинин. М.: Гардарики, 2000. С. 821.. По его мнению, власть «является реализацией обобщённой способности, состоящей в том, чтобы добиваться от членов коллектива выполнения их обязательств, легитимизированных значимостью последних для целей коллектива, и допускающей возможность принуждения строптивых посредством применения к ним негативных санкций, кем бы ни являлись действующие лица этой операции». Не признавал господство и подчинение во властных отношениях М. Фуко Фрейзер Н. Фуко о современной власти: эмпирические прозрения и нормативная путаница / пер. с англ.
В.Маркова. иВЬ: http://magazines.russ.ru.. Его рассуждения сводятся к следующим тезисам: во-первых, «современная власть носит «производящий», а не отрицающий характер; во-вторых, «современная власть имеет «капиллярный» характер». Она не концентрируется в руках неких персон, или государства, экономики, а «в социальных практиках повседневности она достигает нижней оконечности социального тела»; в-третьих, «власть соприкасается с человеческой жизнью через социальные практики в большей степени, чем через убеждения».
Ю. Хабермас, в свою очередь, стремился отказаться от традиционной трактовки власти в пользу самоорганизации общества Хабермас Ю. Философский спор вокруг идеи демократии. Демократия. Разум. Нравственность. М., 1992 // Семигин Г.Ю. Антология мировой политической мысли. иВЬ: http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/Polit/Sem/ 47^р.. Исследователь не отвергал наличие административной власти, но пытался соотнести её с коммуникативной, подкрепляя свои мысли цитатами Ю. Фрёбеля. «От меньшинства никто не требует, чтобы оно отказалось от своей воли, чтобы оно объявляло своё мнение ошибочным; от меньшинства не требуют даже того, чтобы оно отказалось от своей цели. Но… требуют, чтобы меньшинство отказалось от практической реализации своего убеждения до тех пор, пока ему не удастся лучше представить свои аргументы и собрать необходимое число согласных с ним». И далее: «Единство убеждений было бы несчастьем для прогресса познания, но единство цели в делах общества - это необходимость».
Следовательно, с одной стороны, народ является выразителем собственной воли, а с другой - народ может не обладать властью, но быть её источником. Если приводить пример из муниципальной сферы, то нормативно-правовые акты не определяют понятие «народ». Кто это? Граждане, не граждане, местное сообщество, проживающие на территории муниципального образования, лишь зарегистрированные в нём? На данный момент отсутствует правовое закрепление указанных субъектов.
Возникает вопрос: источником какой власти тогда следует считать народ? По смыслу конституционных норм - публичной, так как единство системы публичной власти и необходимость взаимодействия входящих в нее органов закреплено в ч. 2 ст. 80 Основного закона. Безусловно, целостность публичной власти, что подтверждает правоприменительная практика, определяется единством в управлении стратегическим планированием, национальными, региональными и муниципальными проектами. Но внутренние характеристики совокупности взаимосвязанных элементов самой системы законодатель оставил за пределами рассмотрения.
Одни учёные отождествляют публичную власть с властью общественной, которая существует в любом обществе. Другие исследователи говорят о том, что публичная власть не тождественна общественной, так как это власть государственная, порождённая политическими отношениями. Третьи полагают, что публичная власть - это власть, открытая народу и его суждениям (власть в присутствии публики), и, даже более того, публичная власть есть система всеобщего участия населения в решении совместных дел, то есть, публичная власть рассматривается шире, чем власть государственная. Например, С.А Авакъян объединяет понятие «публичная власть» с «политической властью», считая, что она реализуется в общественных интересах, потому что передаётся народом государству для обеспечения единообразия в применение инструментов властного воздействия, формируя общественную власть, которая, в свою очередь, может демонстрировать различные возможности, ресурсы и меры принуждения, формирующие механизм правового регулирования Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М., 2015. иВЬ: http://www.consultant.ru/edu/student/download_books/book/avakyan_sa_konstitucionnyj_leksikon.. В.И. Шкатулла утверждает, что местное самоуправление как самостоятельный институт власти появился в 90-е гг. ХХ в. в процессе проводимых преобразований, нашедших закрепление в нормативно-правовых актах того периода.
Власть, по нашему мнению, как правовое явление - это организующее, регулирующее, контролирующее средство воздействия, которое может проявляться в таких способах влияния на социальную среду, как:
- формирование органов государственного и муниципального управления (принцип разделения властей);
- форма политической деятельности (правотворчество, правоприменение, контроль);
- критерий разграничения правового регулирования (публично-правовой, частно-правовой).
Таким образом, публичная власть (от лат. риЬПеш - общественный, государственный, официальный) - термин, имеющий несколько значений:
1) система полномочий по управлению общественными делами, обеспечиваемая, в случае необходимости, принудительным исполнением решений, которые приняты в осуществлении этих полномочий;
2) во множественном числе преимущественно употребляется для родового обозначения органов государственной власти и органов самоуправления.
Функциональное предназначение объединения, по смыслу норм, выражается в удовлетворении потребностей и нужд населения. Это предполагает согласованное действие государственного и муниципального управления по применению законов и организации деятельности государственных и муниципальных органов на подведомственной территории, а также участие население в реализации местных инициатив (ст. 2 и 18 Конституции РФ).
Толкование Конституционного Суда РФ свидетельствует о том, что устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований возможно лишь при взаимодействии всех заинтересованных лиц Шкатулла В.И. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2019. С. 445. Заключение Конституционного Суда Российской Федерации о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации “О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти”, а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации от 16 марта 2020 г. № 1-З г. Санкт-Петербург // Российская газета. Федеральный выпуск. 2020. 17 марта.. Соответственно, в пределах своих полномочий самый приближенный к населению уровень власти самостоятелен, что не исключает организационного сотрудничества для эффективного решения стоящих перед ним задач.
Принципиальное значение в контексте заявленной темы имеет вопрос о соотношении государственной и местной власти как двух самостоятельных подсистем управления. Следует обратить внимание на то, что федеральные приоритеты в данном направлении были обозначены в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию в 2013 г. В выступлении указывалось на необходимость «уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах».
Так, государственная власть, обладая всеобщностью, универсальностью, суверенитетом, имеет следующие основные признаки:
- официальный характер деятельности;
- структурированность аппарата управления;
- общеобязательность решений органов государственной власти;
- монополия на издание законов;
- осуществление правосудия;
- наличие правомочий на легальное и легитимное применение мер принуждения.
К характеристикам муниципальной власти целесообразно отнести следующие:
- легитимность;
- наличие обособленного властного аппарата;
- демократизм в форме непосредственного участия граждан в местном самоуправлении;
- самостоятельность и обособленность в пределах установленных полномочий;