- ограничение её юрисдикции границами муниципального образования;
- всеобщность в распространении властных полномочий в пределах установленной компетенции на всех субъектов, находящихся на территории муниципального образования.
Соответственно, правовая структура власти включает:
- носителя власти (народ, орган власти и др.);
- пассивный субъект (лицо, на которое оказывается влияние);
- ресурсы (методы и способы властного воздействия);
- организационные формы (правила и процедуры).
Таким образом, в арсенал публичной власти входит множество инструментов: право, принуждение, насилие, поощрение, убеждение; экономические, финансовые, информационные, людские и иные.
Исторический опыт функционирования местного самоуправления свидетельствует о том, что взаимодействие государственного и муниципального управления развивалось в диаметральнопротивоположных направлениях: от абсолютной самостоятельности до встраивания в вертикаль государственной власти.
Конституция РСФСР 1918 г. внесла некоторые неточности в правовое регулирование деятельности органов власти на местах. Совершенно очевидно, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов стали структурой государственного аппарата вновь созданного государства с выстроенной вертикалью всех её элементов, куда входили областные, губернские, окружные, уездные, волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, но не предусматривалось разделение полномочий между ними. В то время как от региональных органов требовалось решение только местных дел. Хотя централизация устанавливалась через статьи о бюджете и налогах11.
В Конституции СССР 1924 г. Конституция РСФСР 1918 г. Принята V Всероссийским Съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г. иВЬ: http://www.rusconstiution.ru/terem. Конституция (Основной Закон) СССР 1924 г. Утверждена резолюцией II Съезд Советов от 31 января 1924 г. иВЬ: http://www.rusconstiution.ru/terem/9572., в редакции Конституции РСФСР 1925 г., сохранилась прежняя схема сотрудничества госаппарата Конституция РСФСР (Основной Закон) в редакции от 11 мая 1925 г. иВЬ: http://www.rusconstiution.ru/ 1і- ^17^^^/9572.. Главенствующая роль коммунистической партии в построении основ социализма подтверждалась в Конституции СССР 1936 г., где ст. 77 специальной главы включила местные органы государственной власти в единую государственную структуру Конституция (Основной Закон) СССР 1936 г. Утверждена постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Сове-тов СССР от 5 декабря 1936 г. иВЬ: http://www.rusconstiution.ru/library/articles/9572.. В ст. 79 Основного закона закреплялся перечень функций местного Совета, связанный с культурно-политическим и хозяйственным строительством, местным бюджетом, охраной государственного порядка и прав граждан, соблюдением установленных правил. Уточнялись субординационный контроль и подотчётность нижестоящих органов вышестоящим, что проявлялось, прежде всего, в отмене решений и распоряжений, то есть деятельность чиновников оценивалась не по закону, а руководителем (ст. 89, 90 Конституция СССР 1936 г.). К тому же на выборах, как правило, выдвигался один, предложенный партией кандидат в депутаты. Советы по Конституции РСФСР 1937 г. были переименованы в Советы депутатов трудящихся. Соответственно, публичная власть совпадала с государственной властью Конституция (Основной Закон) РСФСР 1937 г. Утверждена постановлением Чрезвычайного ХVII Всероссий-ского Съезда Советов от 21 января 1937 г. иВЬ: http://www.rusconstiution.ru/terem/32..
Последующее реформирование связано с разработкой общенародного самоуправления, так как политика государства была направлена на развитие коммунистических начал в самоуправления народа. Конституция РСФСР 1978 г. Закон РСФСР от 12 апреля 1978 г. «О порядке введение в действие Конституции (Основного Закона) РСФСР. иВЬ: http://www.rusconstiution.ru/library/articles/1281., развивая положения Конституция СССР 1977 г. Закон СССР от 7 октября 1977 г № 63674Х. «О порядке введение в действие Конституции (Основного Закона) СССР. иВЬ: http://www.rusconstiution.ru/library/articles/9675., окончательно определила главенствующую роль Коммунистической партии в управлении обществом. Функциональное назначение местных Советов осталось прежним, но полномочия исполкомов местных Советов были обозначены в отдельной главе. Такая организация государственной деятельности на местах просуществовала до упразднения Указом Президента РФ в октябре 1993 г. Указ Президента РФ от 09.10.1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов местного самоуправле-ния в Российской Федерации». ИКЬ: http://kremlin.ru/acts/bank/4569. Соответственно, публичная власть считалась государственной.
Постепенная децентрализация государственного управления на местах началась с реализации социалистического самоуправления населения, проживающего на определённой территории Закон СССР от 09.04.1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР» // Известия. 1991. 18 февр.. Реорганизация была связана с передачей полномочий органам местной власти в экономической сфере Закон РСФСР от 21.11.1990 г. № 343-1 «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депута-тов в условиях перехода к рыночным отношениям» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 411. и наделением их соответствующим правовым статусом, что отвечало общей тенденции проводимых в тот период реформ Закон РСФСР от 30.10.1990 г. № 283-1 «О статусе депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 19. Ст. 198.. Впервые вводился разд. VII «Местное самоуправление в РСФСР» был введен в Конституцию РСФСР 1978 г., где в ст. 138 за муниципальной властью признавалось право на самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения непосредственно или через избираемые органы Закон РСФСР от 24.05.1991 г. № 1329-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР». ИКЬ: http://www.rusconstiution.ru/library/articles/1287.. Районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские Советы народных депутатов стали единой организационной структурой (ч. 2 ст. 85 Конституцию РСФСР 1978 г.). Следующим шагом стало закрепление общих правил разграничения государственной власти и местного самоуправления через установление их компетенции посредством прекращения деятельности местных Советов Указ Президента РФ от 21.09.1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3924. и обязательной передачей полномочий реорганизуемых структур местной администрации Указ Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 (ред. от 22.12.1993) «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (вместе с «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы») // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3924..
Таким образом, с 1990 по 1993 г. Советы имели двойственную природу функционирования. Они одновременно являлись первичной структурой госаппарата и органами местного управления, которые наделялись самостоятельностью наряду с подконтрольностью центральным правительственным органам.
Учитывая требования Европейской хартии местного самоуправления, Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., признала общественно-государственную природу местного самоуправления как особую подсистему управления, закрепив в ст. 12 в качестве основы конституционного строя Конституция Российской Федерации. Принята всеобщим голосованием 12.12.1993 г. ИКЬ: http://www.rusconstiution.ru/terem/44.. Гражданам РФ предоставляется право на участие в местных делах непосредственно и опосредованно, например, в выборах, референдумах, территориальном общественном самоуправлении, опросе и др. В нормах Основного Закона акцентируется внимание на структурном обособлении органов местного самоуправления, которые не входят в госаппарат, самостоятельно решают вопросы местного значения, отнесенные к их ведению, и при наличии возможностей могут исполнять отдельные государственные полномочия (ст. 131, п. 1, 132 Конституции РФ).
Конституционные основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в РФ и ее субъектов стали включать:
- единство форм непосредственного осуществления народом государственной власти;
- единство видов обеспечения государственной власти как в РФ, так и в ее субъектах;
- различные системы местного самоуправления в субъектах РФ;
- единство политических гарантий осуществления государственной власти и местного самоуправления в РФ и ее субъектов;
- различные виды экономических и социальных основ государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ;
- различные механизмы реализации принципов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ;
- различные формы проявления народовластия в осуществлении государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ при одинаковом положении органов государственной власти и управления РФ и ее субъектов (ст. 80, 102, 103, 110, 118, 130 Конституции РФ).
Взаимодействие осуществляется на основе основополагающих идей, гарантирующих разграничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. К конституционным принципам следует отнести принцип разделения властей (ст. 10), законности (ст. 15), приоритета прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 и 18), самостоятельности субъектов РФ в установлении системы органов государственной власти (п. 1 ст. 77), единой системы органов исполнительной власти по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. 2 ст. 77), разграничения полномочий между органами законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 102, 103, 114, 118) и др.
К специальным принципам, закреплённым в нормативно-правовых актах субъектов РФ, как представляется, следует отнести принцип функционального различия государственных и муниципальных органов власти, самостоятельности и равноправия во взаимоотношениях друг с другом, собственной компетенции, четкого определения полномочий, ответственности в границах компетенции. Методология разграничения полномочий, на наш взгляд, может быть следующая. Каждый предмет ведения имеет соответствующую функцию, состоящую из общих и специальных полномочий. Полномочия служат мерой должного поведения ответственных лиц, их самостоятельности в выполнении установленных задач и функций, выражением конкретного вида решений и юридически значимых действий.
На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются задачи, например, по разработке единой государственной политики в сфере организации и регулирования местного самоуправления. Законодательно устанавливаются общие принципы организации местного самоуправления, принимаются программы государственной поддержки. Одной из проблем можно считать увеличение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере формирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, с которым связано усиление влияния этого уровня публичной власти на местное самоуправление.
Субъектам РФ пакетом поправок в 2014 г., внесенным в Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», предоставлена возможность своими законами устанавливать порядок формирования органов власти в муниципальном образовании и определять объемы их полномочий, то есть фактически закреплять правовой статус главы муниципального образования и главы администрации. В таком случае разноликость институциональных решений обусловливается спецификой региона, мотивацией политической власти в субъекте РФ, а также социально-экономическими условиями. Безусловно, допускалась вариативность исходя из исторических, местных и иных традиций, установленная федеральным законодательством.
Резонансным стал пример замены прямых выборов мэра населением процедурой конкурсного отбора, что нашло закрепление в указанном выше нормативно-правовом акте в 2015 г. Официально разрешалось высшее должностное лицо муниципального образования выбирать решением представительного органа из числа кандидатур, предложенных конкурсной комиссией. Хотя конкурс на должность главы открытый и участвовать в нем могут все желающие, отвечающие не очень сложным квалификационным требованиям, но жителей, проживающих на определённой территории, лишают права высказать своё мнение о кандидате. К тому же половина состава конкурсной комиссии для муниципальных районов и городских округов определяется губернатором соответствующего субъекта РФ, для городского или сельского поселения - главой муниципального района. Депутатский корпус фактически формально принимает решение будучи ограниченным в выборе кандидатур, представленными ему конкурсной комиссией.
Другим спорным моментом является практика укрупнения муниципальных образований, получившая широкое распространение в некоторых субъектах РФ. Несколько поселений объединяются в одно муниципальное образование. В результате преобразований, которые инициирует не население, а, как правило, представительный орган власти, муниципальные территории утрачивают самостоятельность, потому что в процессе реорганизации ликвидируются органы власти, местный бюджет. Мнения участников территориальной реорганизации часто диаметрально расходятся.
Ещё одним направлением воздействия можно считать использование органами государственной власти субъектов РФ метода непрямого обязывания органов местного самоуправления путем принятия рекомендательных модельных муниципальных правовых актов. С одной стороны, это юридический инструмент, применяемый с целью формирования единого правового пространства на территории региона, оказания правовой помощи муниципальным образованиям, распространения наиболее положительно зарекомендовавших себя муниципальных практик, вместе с тем это форма влияния на нормотворческую деятельность органов местного самоуправления.
Конституционные поправки в части регулирования публичной власти вырабатывались в ходе судебной практики по актуальным проблемам.
Обозначим лишь некоторые устойчивые негативные тенденции:
- поверхностное правовое регулирование предметов ведения и полномочий между РФ, субъектами РФ и муниципалитетами в части решения вопросов местного значения;
- дисбаланс между ресурсами и обязательствами органов местного самоуправления;
- отсутствие дополнительных источников налоговых доходов местных бюджетов, стимулирующих деятельность органов местного самоуправления;
- нехватка специалистов, особенно на поселенческом уровне;
- снижение обособленности самостоятельности местного самоуправления вследствие недостаточности реальных механизмов воздействия, прежде всего, административных, на социальноэкономическую ситуацию;
- недостаточный уровень финансового обеспечения вопросов местного значения;
- отсутствие доверия к власти из-за сокращения непосредственного участия в избирательном процессе.
Правоприменительная практика свидетельствует об отсутствие согласованности деятельности федеральных, региональных и местных органов власти по обеспечению прав граждан РФ, что в свою очередь не позволяет эффективно решать проблемы асимметрии функционирования территорий, состояния депрессивности отдельных субъектов, фактически отстраняет муниципальное управление от определения приоритетных направлений региональной политики, что противоречит нормам Основного закона, потому что главной задачей является обеспечение эффективного управления. Что направлено на создание условий динамичного, сбалансированного социально-экономического развития для повышения качества жизни населения и предоставление гарантированных государством социальных стандартов каждому её гражданину в контексте углубления процессов рыночной трансформации.