Органы судебной системы_сформулировали ряд доктринальных выводов:
- разъясняются уровни территориальной организации местного самоуправления, где осуществляется публичная власть;
- указывается, что местные представительные органы являются органами публичной власти;
- запрещается передача полномочий органами власти между собой в случае несоблюдения прав
граждан;
- акцентируется внимание на особой роли поселений в решении местных дел;
- подтверждается двухуровневая территориальная организация муниципальных образований с учётом нормативно закреплённых критериев;
- запрещается упразднение муниципальных образований, в том числе по инициативе населения, так как данное право возникает на основании решения народа, закрепленного в Основном законе Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». ИКЬ: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23118/ca1820d9912c758 e82d835816b28c0a 34417dc33. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке консти-туционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». И^: https://www.garant.ru/ products/ipo/prime/ doc/12008400. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редак-ции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области». И^: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12021314. Постановление Конституционно-го Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправле-ния, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жало-бами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева». И^: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_ LAW_36154..
По ряду спорных моментов оформлялись особые мнения судей Конституционного суда РФ. Судья А.Н. Кокотов, разъясняя правовой статус главы муниципального образования как высшего должностного лица считает недопустимым единственный и безальтернативный вариант его избрания, который находит закрепление в некоторых законах субъектов РФ Кокотов А.Н. Особое мнение судьи Конституционного суда РФ // Собрание Законодательства РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.. Судья Н.С. Бондарь подчеркивает, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на практике может способствовать формированию единой централизованной системы управления, так как финансовые и контрольные полномочия выполняет госаппарат, что лишает органы местного самоуправления самостоятельности в решении возложенных на них задач. Бондарь Н.С. Особое мнение судьи Конституционного суда РФ // Собрание Законодательства РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.
Соответственно, оперативным способом разрешения насущных проблем становится взаимодействие органов власти, путём применения различных форм сотрудничества. К самым востребованным из них относятся:
- координация деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
- создание совместных координационных, консультационных, совещательных образований;
- оказание методической помощи муниципальным органам власти;
- наделение отдельными государственными полномочиями;
- контроль органами государственной власти соблюдения органами местного самоуправления законодательства и исполнения отдельных государственных полномочий;
- организация подготовки и переподготовки муниципальных служащих и выборных лиц местного самоуправления;
- право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательные органы субъектов РФ;
- заключение договоров и соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
- разработка программ развития муниципального образования;
- разрешение споров и разногласий;
- государственная финансовая поддержка местного самоуправления;
- установление и исполнение расходов и доходов органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- рассмотрение обращений органов местного самоуправления органами государственной власти.
Правовой базой для взаимодействия стал Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который установил полномочия органов государственной власти в сфере местного самоуправления.
Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти относятся:
- определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ;
- правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в целом аналогичны полномочиям федеральных органов государственной власти, в частности, заключаются в следующем:
- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных федеральным законом;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми они наделены законами субъектов РФ.
Также за регионом закреплён комплекс следующих функций:
- установление границ территорий муниципальных образований (ст. 10);
- наделение городских поселений статусом городского округа (ст. 11);
- изменение границ муниципальных образований (ст. 12);
- преобразование муниципальных образований (ст. 13);
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ст. 13);
- упразднение муниципального образования (ст. 13.1);
- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их исполнением (ст. 19-21);
- определение порядка проведения местного референдума (ст. 22);
- определение порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23);
- определение порядка проведения голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24);
- порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления (ст. 32);
- определение наименований представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (ст. 34);
- иные полномочия представительных органов муниципальных образований (ст. 35);
- установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа (ст. 37);
утверждение условий контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 37);
- установление персонального состава конкурсной комиссии муниципального района (городского округа) (ст. 37);
- инициирование расторжения контракта с главой местной администрации (ст. 37);
- правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы (ст. 42);
- требования по формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ст. 52);
- установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в бюджеты муниципальных образований (ст. 58);
- распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (ст. 60);
- порядок образования районных и региональных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления из них дотаций (ст. 60, 61);
- порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (ст. 60, 61);
- определение общего размера субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 63);
- временное осуществление полномочий органов местного самоуправления (ст. 75),
В особых случаях, временно, возможно решение вопросов местного значения органами государственной власти субъектов РФ: это стихийные бедствия, катастрофы, муниципальные долги и нецелевое использование субвенций.
Резюмируя, обозначим наиболее важные формы взаимодействия:
- государственная поддержка местного самоуправления;
- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
- создание в субъекте РФ совета муниципальных образований;
- реализация представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ;
- создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов (как временных, так и постоянно действующих);
- контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.
Концептуальные позиции отвечают двум основным социальным запросам в отношении публичной власти:
- право граждан на участие местных делах;
- создание эффективной системы представительства населения в управлении для удовлетворения их потребностей и нужд.
Следовательно, поправки, внесенные в Конституцию РФ, направлены на прекращение полемики о месте местного самоуправления в системе власти с целью решения проблем на том уровне, на котором оно эффективно для граждан.
Например, для создания оптимальной модели муниципального управления ст. 131 Конституции РФ предусматривает новые виды муниципальных образований, предполагает участие госорганов в их формировании. Охарактеризуем их в сравнении с предшествующими положениями. Источником перераспределения полномочий между государственной и муниципальной властями становится не только федеральный закон, но и закон субъекта РФ (ст. 131 Конституции РФ). Соответственно, предъявляются повышенные требования и к качеству регионального законодательства. Дополняются в ст. 133 гарантии местного самоуправления, такие как компенсация возникающих расходов вследствие выполнения публичных функций.
Анализируя нормы, следует отметить отсутствие в поправках ущемления прав граждан на местное самоуправление. Сформированное правовое пространство заставляет задуматься об угрозах скрытых. Вполне очевидно, что последствия изменений, внесённых в действующее законодательство, на практике довольно сложно прогнозировать. Возможно, что в вертикаль государственной власти может быть инкорпорировано местное самоуправление. Исключать этого нельзя. Тем более, что история местного самоуправления имеет такой опыт. С абсолютной уверенностью нельзя утверждать, что Конституция РФ является достаточной защитой от политического воздействия органов государственной власти на деятельность органов местного самоуправления.
Поправки в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ указывают на ряд существенных норм, кардинально меняющих смысл самоуправления, особенно в праве участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления. Порядок, формы и способы регламентируются федеральным законом. Так, виды муниципальных образований, по-прежнему формирующиеся с учётом исторических и иных местных традиций, теперь устанавливаются федеральным законом. Структура органов местного самоуправления, как и в старой редакции, определяется населением самостоятельно, но в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в РФ, установленными федеральным законом.