Объединения граждан как субъекты права на обращение в Конституционный Суд РФ также следует понимать широко, не сосредотачиваясь только на общественных объединениях, образуемых в соответствии со ст. 30 Конституции РФ, закрепляющей право на объединение2.
Объединения граждан вправе обратиться с жалобой на нарушение конституционных прав граждан, а также на нарушение прав самого объединения, в случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). Так, в решении Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. подчеркивалось, что в качестве таких объединений могут выступать акционерные общества, товарищества и общества с ограниченной ответственностью, организации других хозяйственных форм, которые являются юридическими лицами и созданы гражданами для совместной реализации конституционных прав, закрепленных в ч. 1 ст. 34 (право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности) и в ч. 2 ст. 35 (право иметь собственность, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами) Конституции РФ3.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. была сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой правом на обращение в Суд обладают и государственные предприятия1.
Органы местного самоуправления не подпадают под категорию объединения граждан. К примеру, определением Конституционного Суда РФ от 19 марта 1997 г. жалоба Омского городского совета2 была отклонена, так как, по мнению Суда, Конституция РФ (ч. 2 ст. 15) относит органы местного самоуправления и объединения граждан к самостоятельным, отличающимся друг от друга субъектам права3.
Между тем Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой муниципальные образования выступают в качестве надлежащих заявителей. В постановлении от 2 апреля 2002 г., в частности, отмечается: "В процедуре конституционного судопроизводства - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления"1.
Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" оставляет возможность для расширения перечня органов и лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд РФ с жалобой. Круг этих субъектов будет постепенно определяться федеральными законами (в данном случае термин "федеральный закон" применяется как родовое понятие, т. е. включающее в себя как федеральные законы, так и федеральные конституционные законы). В юридической литературе высказываются предположения относительно расширения круга данной категории субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ. В частности, Н. В. Витрук полагает, что такими должностными лицами могли бы стать региональные уполномоченные по правам человека, в том числе по правам ребенка, национальных меньшинств2.
На данный момент два закона фиксируют соответствующие положения. Так, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предоставляют соответственно Генеральному прокурору РФ и Уполномоченному по правам человека РФ право обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Необходимо иметь в виду, что данные субъекты реализуют свое право обращения в Конституционный Суд РФ в защиту не собственных интересов, а общих интересов и интересов третьих лиц (граждан)
+1 Рассматривая данную группу субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ, Н. В. Витрук отмечает, что, "к сожалению, должной активности в использовании этого права они не проявляют".
Жалоба на нарушение нормативным актом конституционных прав и свобод допустима, если:
1) имеются признаки нарушения прав и свобод заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации, в результате применения оспариваемого нормативного акта в конкретном деле с участием заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба;
2) жалоба подана в срок не позднее одного года после принятия судебного решения, которым исчерпываются внутригосударственные средства судебной защиты, а в случае, если в пересмотре дела судом, решение которого обычно исчерпывает внутригосударственные средства судебной защиты по соответствующей категории дел, было отказано в связи с пропуском срока обжалования, - в срок не позднее одного года после принятия последнего судебного решения, в котором был применен соответствующий нормативный акт;
3) исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты прав заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации, при разрешении конкретного дела. При этом под исчерпанием внутригосударственных средств судебной защиты понимается подача в соответствии с законодательством о соответствующем виде судопроизводства заявителем или лицом, в интересах которого подана жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации, кассационной жалобы в суд максимально высокой для данной категории дел инстанции или в случае, если вступившие в силу судебные акты по данной категории дел подлежат обжалованию только в надзорном порядке, надзорной жалобы, если судебный акт, в котором был применен оспариваемый нормативный акт, был предметом кассационного или надзорного обжалования в связи с применением этого нормативного акта, а подача кассационной или надзорной жалобы не привела к устранению признаков нарушения прав таких заявителя или лица. Конституционный Суд Российской Федерации может признать внутригосударственные средства судебной защиты исчерпанными также в случае, если сложившаяся правоприменительная практика суда, решение которого обычно исчерпывает внутригосударственные средства судебной защиты по соответствующей категории дел, или официальное толкование оспариваемого нормативного акта, данное в разъяснениях по вопросам судебной практики в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации, свидетельствует о том, что иное применение оспариваемого нормативного акта, чем имевшее место в конкретном деле, не предполагается.
Критерии допустимости жалобы
Для того чтобы быть принятой, жалоба должна отвечать ряду требований2. В качестве таких требований выступают установленные Законом критерии допустимости жалоб.
Одним из таких критериев является подведомственность дел Конституционному Суду1. Согласно п. 1 части второй ст. 40 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в случае явной неподведомственности жалобы Секретариат Суда уведомляет об этом заявителя. Из практики Конституционного Суда РФ вытекает, что под "явной неподведомственностью" обращения следует понимать обращение в Суд по вопросам, решение которых со всей очевидностью относится к ведению других органов государственной власти. Зачастую обращения граждан в Суд с жалобами содержат требования о пересмотре решений судов по уголовным и арбитражным делам, приговоров судов по уголовным делам, об отмене решений должностных лиц, о проведении расследований, наказании должностных лиц, об оказании содействия в исполнении судебных решений2. Такого рода жалобы очень многочисленны и состзешяют до 97% общего числа обращений.
Жалоба должна быть подана только надлежащим заявителем, а также соответствовать общим для всех обращений в Конституционный Суд РФ требованиям вышеназванного Закона (ст. 36-39)3
Жалоба подается только в отношении закона. При этом термин "закон" понимается в узком, формальном смысле слова, а именно как акт, принятый в установленном законодательном процессе, т. е. в случае подачи жалобы в отношении подзаконного акта (указа Президента РФ4, постановления Правительства РФ и т. д.), жалоба будет признана недопустимой и, следовательно, не будет принята к рассмотрению. Между тем Конституционный Суд РФ делает исключение для постановления Государственной Думы об амнистии, приравнивая его, по сути, к закону. В соответствии с правовой позицией Суда, сформулированной в постановлении от 5 июля 2001 г., "постановление Государственной Думы, которым объявляется амнистия, является уникальным нормативно-правовым актом в сравнении с постановлениями Государственной Думы по другим вопросам, а также в сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме постановлений. Принятие Государственной Думой постановлений об амнистии предусмотрено самой Конституцией Российской Федерации, что отличает эти постановления от других нормативных актов, включая большинство законов, и, таким образом, они имеют особую конституционную природу... в системе действующих нормативно-правовых актов по своему уровню и материально-правовому содержанию могут быть приравнены только к принимаемым Государственной Думой законам"1. В постановлении подчеркивается, что "нельзя признать акты об амнистии не подлежащими контролю, тем более что согласно статье 46 Конституции Российской Федерации судебный контроль и защита обеспечиваются применительно к любым действиям и решениям государственной власти. Следовательно, должна гарантироваться защита и против принимаемых с нарушением принципов правового государства актов об амнистии"2.
В случае проверки конституционности нормативных актов органов государственной власти, принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, форма акта для Суда значения не имеет, так как в данном случае проверка проводится Судом только по содержанию норм. Таким образом, гражданин вправе обжаловать любой действующий нормативный акт, принятый до вступления в 1993 г. в силу Конституции РФ, при условии соблюдения всех других требований.
Жалоба должна быть подана только в отношении закона, затрагивающего конституционные права и свободы граждан. Это означает, что любой другой закон, не затрагивающий конституционные права и свободы граждан, не может являться предметом жалобы. Нормами закона, затрагивающего конституционные права и свободы, являются нормы, определяющие сущность и пределы того или иного права или свободы, а также закрепляющие механизм реализации этих прав и свобод. Суд не должен рассматривать жалобы в отношении законов, затрагивающих не конституционные (т. е. не зафиксированные в Конституции РФ), а "отраслевые" права и свободы. Это сфера юрисдикции других судов (общих, арбитражных). В то же время нормы об "отраслевых" правах могут стать объектом проверки Суда в случае, когда они нарушают конституционные права и свободы.
Жалоба не является допустимой, если закон не нарушает конституционные права и свободы граждан, но ограничивает их в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Жалоба может быть мотивирована неконституционностью такого закона как по содержанию, так и по форме, а также по субъектам, с точки зрения разграничения компетенции между различного рода органами, указанными в ст. 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", и по другим основаниям. В то же время процессуальные нормы закона, не определяющие юридическое значение и последствия процессуального действия, а значит, не ограничивающие и не затрагивающие конституционные права и свободы граждан, не могут быть предметом рассмотрения Суда по жалобам граждан.
Для признания допустимости жалобы не имеет значения, были ли в действительности нарушены права и свободы граждан в конкретном деле, так как Суд в соответствии с частью третьей ст. 3 Закона воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств, доказывающих такое нарушение (это входит в компетенцию других судов). По жалобе Конституционный Суд РФ решает вопросы права, а не факта или конкретной судебной защиты конкретного гражданина.
Жалоба должна быть подана только в отношении закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Это означает, что: жалоба будет признана недопустимой, если она подается в "абстрактном" режиме, т. е. вне связи с конкретным делом1; данное дело должно непосредственно касаться заявителя, т. е. рассмотрение такого дела должно осуществляться в связи с правовым спором полномочным органом или должностным лицом с участием самого заявителя или представителя в порядке судебного, административного или дисциплинарного производства2; обжалуемый закон должен быть применен или подлежать применению3.
Жалоба должна быть подана только в отношении закона, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, т. е. рассмотрение дела не обязательно должно быть завершено и гражданин не должен ждать разрешения своего дела правоприменителем, а вправе подать жалобу сразу же, как только ему станет известно, что при рассмотрении его дела предполагается применение закона, в конституционности которого он сомневается. Разумеется, подача жалобы возможна и после того, как рассмотрение дела завершено. Причем не имеет значения, что по делу было вынесено благоприятное для заявителя решение, так как он вправе обжаловать нормы, ограничивавшие его права в ходе процесса по делу4. Для признания жалоб допустимыми не имеет значения и содержание решений судов общей юрисдикции, принятых по конкретным делам, а также факт их рассмотрения во всех судебных инстанциях, поскольку Конституционный Суд РФ не проверяет судебные решения, их законность и обоснованность.
В. А. Кряжков и Л. В. Лазарев приводят дополнительные критерии допустимости, которые выработал Конституционный Суд РФ в процессе своей деятельности. Во-первых, оспариваемый в жалобе закон подлежит проверке только в той части, в которой он применялся к заявителю в конкретном деле, а не в более широком объеме, который обозначен в жалобе. Во-вторых, если какое-либо право конституционно закреплено впервые только в действующей Конституции РФ, жалоба на нарушение этого права законом, примененным в конкретном деле до вступления ее в силу, недопустима1. В-третьих, если в действующем законодательстве нет соответствующего правового института (например, "фактического брака") и Конституция РФ не содержит понятия этого института и его правовой охраны, жалоба недопустима, так как это делает жалобу беспредметной. В-четвертых, если в жалобе ставится вопрос о проверке соответствия одного закона другому, а не Конституции РФ, жалоба недопустима2.
Порядок оформления и подачи жалобы
Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обращение в Суд в форме жалобы, отвечающее требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела выступает обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ обжалуемый закон или его отдельные положения.
Закон устанавливает следующие общие требования к жалобе. Жалоба направляется в Конституционный Суд РФ в письменной форме и подписывается управомоченным лицом (управомоченными лицами). В жалобе должны быть указаны: Конституционный Суд РФ в качестве органа, в который направляется жалоба; фамилия, имя, отчество, адрес и иные данные о заявителе; необходимые данные о представителе заявителя и его полномочия, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности; наименование и адрес государственного органа, издавшего закон, который подлежит проверке; нормы Конституции РФ и Федерального конституционного закона, дающие право на подачу жалобы в Конституционный Суд РФ; точное название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные о подлежащем проверке законе; конкретные указанные в законе основания к рассмотрению жалобы Судом; позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ; требование, обращенное в связи с жалобой к Конституционному Суду РФ; перечень прилагаемых к жалобе документов. В случае несоблюдения названных требований к жалобам последние признаются недопустимыми. К примеру, Суд отказывает в принятии к рассмотрению жалобы в случаях, если по предмету обращения ранее им уже было вынесено постановление, сохраняющее свою силу1.
К жалобе прилагаются следующие документы: текст закона, подлежащего проверке; доверенность или иной документ, подтверждающий полномочия представителя, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности, а также копии документов, подтверждающих право лица выступать в Конституционном Суде в качестве представителя; документ об уплате государственной пошлины; перевод на русский язык всех документов и иных материалов, изложенных на другом языке. К жалобе могут быть приложены списки свидетелей и экспертов, которых предлагается вызвать в заседание Суда, а также другие документы и материалы. Жалоба и прилагаемые к ней документы и иные материалы представляются в Конституционный Суд РФ с копиями в количестве трех экземпляров.
+Жалоба оплачивается государственной пошлиной в размере одного минимального размера оплаты труда. Конституционный Суд РФ, однако, своим решением может освободить гражданина, с учетом его материального положения, от уплаты государственной пошлины либо уменьшить ее размер. Государственная пошлина возвращается в случаях, если обращение не было принято к рассмотрению.
Формальные требования к обращению
Обращение направляется в Конституционный Суд Российской Федерации в письменной форме и подписывается управомоченным лицом (управомоченными лицами). Обращение может быть направлено в Конституционный Суд Российской Федерации в электронном виде посредством заполнения специальной формы на официальном сайте Конституционного Суда Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в порядке, определяемом Регламентом Конституционного Суда Российской Федерации, или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью. В этом случае переписка с заявителем может осуществляться также в электронном виде в порядке, определяемом Регламентом Конституционного Суда Российской Федерации.
В обращении должны быть указаны:
1) Конституционный Суд Российской Федерации в качестве органа, в который направляется обращение;
2) наименование заявителя (в жалобе гражданина - фамилия, имя, отчество), адрес, а также иные данные о заявителе, если это необходимо для определения заявителя;
3) необходимые данные о представителе заявителя и его полномочия, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности или когда заявитель не имеет представителя;