2.3. Установление лиц, осуществляющих приготовление к преступлению и (или) покушение на преступление, и принятие мер по пресечению их противоправной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
2.4. Привлечение к работе по предупреждению преступлений общественных объединений правоохранительной направленности и граждан.
2.5. Предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Структуру современной концепции деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений можно представить в следующем виде:
1) общие положения концепции деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, представляющие собой систему положений о целях, задачах и принципах предупреждения преступлений и правонарушений;
2) объекты предупредительной деятельности органов внутренних дел, к которым относятся негативные явления и процессы, способствующие совершению конкретных преступлений или облегчающие их совершение; юридические лица и граждане;
3) субъекты предупредительной деятельности органов внутренних дел, с учетом того, что среди субъектов предупреждения преступлений органы внутренних дел занимают специальное место, определяемое их предназначением, компетенцией, реальными возможностями (информационными, кадровыми, материально-техническими, организационными и методическими). Наряду с непосредственной предупредительной деятельностью органы внутренних дел оказывают иным субъектам предупреждения преступлений информационную, организационную и методическую помощь;
4) основные предупредительные меры, осуществляемые органами внутренних дел (меры общего предупреждения преступлений; уголовно-правовые, уголовно-процессуальные и административно-правовые меры предупреждения преступлений и других правонарушений; оперативно-розыскные меры предупреждения преступлений и других правонарушений; организационные и иные меры предупреждения преступлений и других правонарушений);
5) организационно-методическое обеспечение деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений и правонарушений, которое возлагается на отраслевые службы и подразделения органов внутренних дел на всех уровнях управления в пределах их компетенции;
6) кадровое, научно-методическое и финансовое обеспечение деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений и правонарушений. Так, специализированные подразделения по предупреждению преступлений комплектуются наиболее квалифицированными сотрудниками, обладающими необходимыми профессиональными качествами и практическим опытом работы в этой сфере деятельности.
Органы внутренних дел в своей деятельности по предупреждению преступлений и административных правонарушений руководствуются Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России.
Общие принципы и основы предупредительной правоохранительной деятельности, которыми, безусловно, должны руководствоваться органы внутренних дел в своей повседневной работе, направленной на недопущение совершения преступлений и административных правонарушений, содержатся в международных правовых актах и договорах, ратифицированных Российской Федерацией. К ним, в частности, можно отнести:
Всеобщую декларацию прав человека, принятую и провозглашенную резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г.;
Декларацию о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, утвержденную резолюцией 3452 (XXX) Генеральной Ассамблеи ООН 9 декабря 1975 г.;
Декларацию принципов и программ действий ООН в области предупреждения преступности уголовного правосудия, утвержденную резолюцией 46/52 Генеральной Ассамблеи 18 декабря 1991 г. и др.
Основные положения, регулирующие осуществляемое органами внутренних дел предупреждение преступлений и административных правонарушений, записаны в Конституции Российской Федерации, а также Конституциях республик России. Подобную правовую основу имеют ст. 20, 21, 23 Конституции РФ, в которых сформирована обязанность государства защищать жизнь, здоровье, честь, достоинство, собственность, законы, уважать права и законные интересы граждан.
Например, при проведении предупредительных мероприятий, как указано в ст. 21 Конституции, недопустимо умаление достоинства личности, а в ст. 23 записано: «...никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных законом, или на основе судебного решения». Ст. 35 Конституции РФ гласит: «...никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». Таким образом, в Конституции РФ определяются общая направленность и стратегия органов внутренних дел по предупреждению преступности.
Составной частью системы правовых норм, регулирующих предупреждение преступлений органами внутренних дел, являются акты высшей юридической силы, непосредственно направленные на противодействие преступности и любым правонарушениям. К их числу относятся Федеральные Законы Российской Федерации:
№ 3-ФЗ от 7.02.2011 «О полиции»;
№ 2487-1 от 11.03.1992 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации (с изм.);
№ 120-ФЗ от 24.06.1999 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (с изм.);
№ 2446-1 от 05.03.1992 «О безопасности»;
№ 35-ФЗ от 06.03.2006 «О противодействии терроризму» (с изм.);
№ 16-ФЗ от 19.01.2007 «О транспортной безопасности»;
№ 150-ФЗ от 13.12.1996 «Об оружии»;
№ 144-ФЗ от 12.08.1995 «Об оперативно-розыскной деятельности»;
№ 168-ФЗ от 17.11.1995 «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм.) и др.
В перечисленных документах закреплены основные права и обязанности полиции в области предупреждения преступности, названы объекты и субъекты предупредительной деятельности, определен порядок взаимодействия, регламентированы задачи, функции и мероприятия, осуществляемые органами внутренних дел.
Заметную криминологическую функцию выполняют административно-правовые средства предупреждения правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность. Сам факт применения мер административного принуждения за мелкое хулиганство, мелкое хищение, появление в общественных местах в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, нарушения правил оборота оружия и другие административные проступки имеют непосредственное значение для предупреждения различных видов преступлений. При этом предупредительный эффект применения административно-правовых санкций обеспечивается путем воздействия на сознание правонарушителя и на конкретные криминогенные ситуации, создания обстановки, исключающей фактическую возможность продолжения антиобщественной деятельности и перерастание их в преступления.
Для юридического обоснования предупредительных мер, особенно при осуществлении функций дознания и предварительного следствия, большое значение имеет ряд норм уголовного и уголовно-процессуального права. Не касаясь превентивной роли всего уголовного законодательства и предупредительных задач уголовного судопроизводства в целом, необходимо, в частности, отметить, что нормами уголовного закона, регулирующими систему наказаний, порядок и условия их назначения, освобождения от наказания, устанавливается определенный правовой режим для осужденных. Важными элементами этого режима, создающими юридические основания профилактической работы с лицами указанных категорий, являются установленные для них правоограничения специальных правил поведения и обязанностей; наблюдение, контроль и надзор за ними со стороны правоохранительных органов и общественности.
Важное значение для юридического обоснования мер индивидуальной профилактики в отношении лиц, уже подвергавшихся уголовному наказанию, имеет уголовно-правовой институт судимости.
Правовое обеспечение процесса предупреждения преступности осуществляется также многими другими нормами уголовного права. Профилактический эффект этих норм в одних случаях обусловлен прежде всего их воздействием на правосознание граждан, в других - тем, что они непосредственно регулируют конкретные меры предупреждения преступности, предоставляя в распоряжение органов внутренних дел как субъектов предупредительной деятельности соответствующие правовые средства воздействия на криминогенные факторы. Это, например, положения уголовного закона об ответственности за преступления, совершенные в состоянии опьянения, о необходимой обороне, о добровольном отказе от совершения преступления, о применении принудительных мер воспитательного характера к несовершеннолетним и др.
Большое значение для правового регулирования предупреждения преступлений имеют и те нормы уголовного и уголовно-процессуального закона, которыми регламентируются основания и порядок освобождения от уголовной ответственности. Процессуальные решения, принимаемые во всех этих случаях, создают юридические основания для осуществления мер профилактического характера в отношении соответствующих лиц. Предупреждению преступлений способствует весь процесс исполнения наказаний, который регламентируется нормами уголовно-исполнительного права.
Наряду с законодательными актами правовое обеспечение предупреждения преступлений и административных правонарушений предусматривается в постановлениях и распоряжениях Правительства России и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В них определяются полномочия должностных лиц и государственных организаций, устанавливаются обязательные предписания для граждан, реализуются меры профилактического и обеспечивающего характера профилактики. К таким нормативным актам, к примеру, можно отнести постановление Правительства Российской Федерации № 840 от 8 июля 1997 г. «О заключении соглашений между Министерством внутренних дел Российской Федерации и компетентными ведомствами других государств»; Постановление Правительства Российской Федерации от 28 марта 2008 г. № 216 «О правительственной комиссии по профилактике правонарушений»; Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 345 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности до 2020 года».
Обязательные предписания профилактического характера содержатся в Указах Президента России. Например, в указанной выше Стратегии от 31.12.2015 г., Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 14 ноября 2013 г. N Пр-2685.
Министерство внутренних дел Российской Федерации на основе и во исполнение соответствующих законов и постановлений правительств издает ведомственные нормативные акты, в которых конкретизируются задачи различных звеньев органов внутренних дел по предупреждению преступлений, определяются нормы и методы предупредительной работы. В соответствующих решениях коллегии, приказах, инструкциях и других нормативных актах МВД России дается оценка эффективности, результатов предупредительной деятельности, формулируются ее приоритетные направления, вскрываются недостатки и упущения, определяются пути их устранения.
В систему правового регулирования предупреждения преступлений и административных правонарушений входят нормы, издаваемые по линии других министерств и ведомств. Например, органы здравоохранения издают нормативные акты, регулирующие различные аспекты борьбы с пьянством и наркоманией, с лицами, страдающими психическими заболеваниями, порядок взаимодействия с органами внутренних дел. Следует иметь в виду, что ведомственные нормативные акты в части предупреждения правонарушений по своей юридической природе относятся к источникам административного права.
Характер предупредительной деятельности таков, что в ней находят применение нормы не только тех отраслей права, которые непосредственно направлены на предупреждение преступности. Так, в трудовом законодательстве предусмотрены правовые последствия для лиц, злоупотребляющих спиртными напитками, допускающих антиобщественные поступки, наносящие ущерб производству. Применение санкций, предусмотренных трудовым правом, в отношении прогульщиков, пьяниц, нарушителей трудовой дисциплины оказывает непосредственное воспитательно-профилактическое воздействие на них самих, удерживая их от совершения более серьезных правонарушений.
Из норм семейного права, имеющих особое значение для предупреждения правонарушений, в качестве примера можно привести лишение родительских прав, если родители уклоняются от выполнения обязанностей по воспитанию детей или злоупотребляют своими родительскими правами, жестоко обращаются с детьми, оказывают на них вредное влияние аморальным, антиобщественным поведением, а также если родители являются хроническими алкоголиками или наркоманами. В данном случае норма семейного права направлена на устранение криминогенных обстоятельств, способствующих неблагоприятному нравственному формированию личности в семье.
Определенную роль в предупреждении преступлений могут выполнять также гражданско-правовые нормы о недействительности сделок.
В соответствующих случаях для предупреждения правонарушений имеют значение нормы гражданского процесса, например, те из них, которые регулируют порядок расторжения брака, взыскания алиментов, рассмотрения трудовых споров и гражданских исков.
Наконец, правовое регулирование предупреждения преступлений осуществляется так называемыми локальными нормами, которые содержаться в положениях, решениях и других актах, издаваемых местными органами самоуправления.
Таким образом, предупредительная деятельность органов внутренних дел в целом имеет пусть не всегда системные, но достаточно взаимосвязанные юридические основания. Нормами различных отраслей права детально регламентируются все виды и формы предупреждения преступлений, ее основные направления.
Предметнее предупредительная деятельность органов внутренних дел регламентирована различными ведомственными актами применительно к соответствующим службам и подразделениям. К таким актам, в частности, относятся: Приказ МВД РФ № 1166 от 31.12.2012 г. «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции»; Устав патрульно-постовой службы полиции общественной безопасности, утвержденный Приказом МВД РФ № 80 от 29.01.2008 г.; Приказ МВД России от 15.10.2013 № 845 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации».
Учитывая приоритетную роль органов внутренних дел в предупреждении преступлений и административных правонарушений, в целях конкретной регламентации такой деятельности МВД России в январе 2006 г. издало специальный приказ № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений». Этим приказом были утверждены Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений и Положение об оперативном штабе МВД России по профилактике правонарушений.
Основная предупредительная деятельность организуется и осуществляется непосредственно в территориальных органах внутренних дел. Их сотрудники, руководствуясь нормативно заданной компетенцией, реализуют в своей повседневной правоохранительной работе следующие функции:
«5. Территориальные органы МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровнях:
5.1. Организуют работу подчиненных служб и подразделений территориальных органов МВД России на районном уровне по комплексному решению задач предупреждения преступлений, нормативно-методическому обеспечению деятельности по предупреждению преступлений, а также контролю за ее осуществлением на местах.
5.2. Готовят на основе ежеквартального анализа и прогноза состояния оперативной обстановки управленческие решения, направленные на совершенствование работы по предупреждению преступлений, разрабатывают комплексные оперативно-профилактические мероприятия и обеспечивают их проведение.
Комплексный анализ и прогнозирование криминогенной обстановки, подготовка предложений о мерах реагирования на ее осложнение, участие в разработке целевых комплексных программ по предупреждению преступлений, организация криминологических исследований, изучение практики применения законодательных и ведомственных нормативных правовых актов по проблемам предупреждения преступлений обеспечиваются штабами министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений МВД России по иным субъектам Российской Федерации совместно с соответствующими службами и подразделениями.
5.3. Организуют разработку и реализацию комплексных и целевых программ по предупреждению преступности, а также специальных планов по профилактике преступности либо пресечению отдельных преступлений.
5.4. В установленном порядке осуществляют взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами в деятельности по предупреждению преступлений.
5.5. Готовят и направляют в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации предложения по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений.
5.6. В установленном порядке совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями принимают меры по привлечению граждан к деятельности по предупреждению преступлений.
5.7. Через средства массовой информации информируют население о способах и средствах правомерной защиты от преступных посягательств, фактах добросовестного исполнения сотрудниками полиции должностных обязанностей по предупреждению и раскрытию преступлений, формируя позитивное общественное мнение о деятельности органов внутренних дел.
6. Территориальные органы МВД России на районном уровне:
6.1. Готовят ежемесячный анализ криминогенной обстановки на обслуживаемой территории (объектах обслуживания).
6.2. Осуществляют комплексную оценку результатов работы сотрудников подразделений по предупреждению преступлений, разрабатывают мероприятия по ее активизации.
6.3. Информируют в установленном порядке органы местного самоуправления, а также организации, предприятия, учреждения, расположенные на территории обслуживания (объектах обслуживания), о преступлениях, причинах и условиях, способствовавших их совершению, с изложением конкретных предложений по их устранению или нейтрализации.
6.4. Осуществляют взаимодействие с соответствующими государственными, муниципальными органами, ведомствами, учреждениями, организациями, общественными объединениями.
6.5. Проводят комплексные и целевые оперативно-профилактические мероприятия по предупреждению преступлений и улучшению криминогенной обстановки.
6.6. Принимают меры по обеспечению безопасности граждан, если на их жизнь, здоровье или имущество, по имеющейся оперативной информации, возможно преступное посягательство.
6.7. Выявляют и ставят на профилактические учеты лиц, склонных к совершению преступлений, осуществляя за ними контроль.
6.8. Осуществляют контроль (надзор) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом запретов и ограничений.
6.9. В установленном порядке привлекают общественные объединения правоохранительной направленности и граждан к деятельности по предупреждению преступлений.
6.10. Информируют население через средства массовой информации о способах и средствах правомерной защиты от преступных посягательств».
Применительно к изучаемому виду деятельности ее информационное обеспечение имеет свою содержательную специфику. Главное назначение используемой при этом информации состоит в том, чтобы правильно и наиболее полно отражать объект предупредительного воздействия и происходящие в нем изменения, хотя это не исключает и необходимость достоверной информации о самом субъекте. Речь идет в первую очередь о преступности и ее детерминантах. Информационное обеспечение призвано связать многочисленные субъекты предупредительной деятельности в единую эффективно действующую систему.
Всю информацию, которая используется в предупреждении преступности, можно подразделить на два основных вида: криминологическую, или внешнюю, и собственно организационную, или внутреннюю.
Криминологическая информация (внешняя) должна отражать следующие показатели преступности: состояние, уровень, динамику, структуру, интенсивность (коэффициенты преступлений и преступников), детерминированность (связь преступности с иными социальными явлениями). Иными словами, отвечать на вопросы: кто, когда и где совершает преступления; в связи с чем люди становятся на преступный путь; каковы обстоятельства, ситуации и мотивы совершения преступлений; в чем заключаются причины и какие условия способствуют совершению преступных деяний? Такая информация ориентирует субъекты предупредительной деятельности на выбор средств, форм и методов работы, выявление дополнительных характеристик объектов профилактического воздействия, определение времени, места, масштабов и объема профилактических мероприятий, создание условий для успешного осуществления предупредительного воздействия.
Внешняя информация включает также данные об административных, дисциплинарных и иных правонарушениях, аморальных поступках, пьянстве и алкоголизме, нетрудовых доходах, наркомании, проституции, тунеядстве, безнадзорности детей, оставлении школы детьми и подростками, лишении родительских прав и т.д.
К этому виду информации следует отнести и сведения о социально-экономическом и социально-демографическом развитии, состоянии общественного мнения и других социально-психологических процессах, имеющих отношение к предупреждению преступности.