Экономическая сущность территориальных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности территориальных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций учреждений, подведомственных этим органам власти.
Важное значение имеют территориальные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач, в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.
Распределение и доведение до населения производимых благ осуществляются в значительной мере с помощью бюджетной системы. Как известно, через бюджет формируется значительная часть общественных фондов потребления.
На территориальные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Финансирование мероприятий по социальному обслуживанию населения в решающей части проводится за счет средств этих бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности территориальных бюджетов, их государственной оригинальной поддержки, территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов, доходы территориальных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.
Собственные, или закрепленные доходы, представляют собой средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджет.
Основу собственных доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в территориальные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.
Понятие «регулирование бюджетов» широко применяется в литературе о территориальных бюджетах и практике бюджетной работы. Государство предоставляет территориальным органам власти сверх именующихся в их распоряжении собственных доходов финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возложенных на них функций, таким образом, государство регулирует все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.
К регулирующим доходам относится вся совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов.
Это все финансовые ресурсы, используемые для
этих целей, т. е. процентные отчисления от региональных налогов, дотаций,
субвенций; средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчетам;
средства, полученные из региональных фондов финансовой поддержке территорий.
Таким образом, это средства, переданные вышестоящим органам власти нижестоящему
на основании юридического акта (закона), постановления, решения, распоряжения.
Передача средств производится либо заблаговременно, т. е. до начала
планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о
бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию
вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.
Рисунок 1. Общая схема регулирования доходов
Собственные доходы территориальных бюджетов включают следующие налоги и сборы:
прочие налоги, сборы и другие поступления, содержащие местные налоги и сборы;
поступления по административным штрафам и санкциям;
сборы, взимаемые автомобильной инспекцией;
сборы за регистрацию предприятий, общественных организаций, банков и их филиалов;
транспортный налог;
налог на рекламу;
целевые сборы с граждан и предприятий всех организационно-правовых форм на содержание милиции, благоустройство и другие цели;
регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;
сбор со сделок, произведенных на товарных биржах и при продаже и покупке валюты;
сбор за уборку территорий населенных пунктов;
поступление от лицензирования отдельных видов деятельности;
сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц;
налог на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы;
лицензионный сбор за право производства и торговли спиртными напитками и пивом [3].
Налоги на имущество, в том числе:
налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения;
налог на имущество предприятий;
налог на имущество физических лиц.
Доходы от приватизации (собственности, принадлежащей субъектам РК и муниципальное образование), в том числе:
доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности;
доходы от продажи земли;
доходы от продажи квартир гражданам.
Земельный налог, включающий:
земельный налог и арендную плату за земли сельскохозяйственного назначения, включая сельхозугодия в составе местного фонда;
земельный налог и арендную плату заземли несельскохозяйственного назначения;
доходы от централизации средств земельного налога и арендной платы за земли сельскохозяйственного назначения, земли городов и других населенных пунктов;
возмещение потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельхозугодий;
средства обязательного медицинского страхования, средства внебюджетных и отраслевых фондов [3].
Платежи за пользование недрами и природными ресурсами в том числе:
платежи за пользование недрами;
местные подати, включая среднюю плату и плату за земли лесного фонда;
плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем;
плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сборы вредных веществ, размещение отходов;
отчисление на воспроизводство, охрану и защиту лесов.
Территориальные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет.
Постоянно увеличивающиеся расходы территориальных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызываем необходимость наделения этих бюджетов средствами, это осуществлялось главным образом за счет регулирующих источников, т. е. средств, из источников вышестоящих бюджетов.
В соответствии с Бюджетным кодексом РК в число главных регулирующих доходов территориальных бюджетов входят отчисления от:
налога на добавленную стоимость;
акцизов;
налога на прибыль (доход) предприятий;
подоходного налога с физических лиц [10].
Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами в зависимости от общей суммы расходов территориального бюджета и объема их собственных доходов.
По объему и экономическому значению, ведущие положение в доходах территориальных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами территориальных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в выше стоящий бюджет, в повышении эффективности общественного производства на подведомственной им территории.
Существующая система регулирования территориальных бюджетов имеет ряд преимуществ. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц; стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации региональных налогов.
В то же время, используемый метод регулирования территориальных бюджетов имеет недостаток. Основной - наличие элементов субъективности при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Это выражается в не всегда объективном установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава. Этот недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм. Речь идет о том, разработать и утвердить нормы минимальной обеспеченности каждого жителя набором социальных благ, в том числе по народному образованию, здравоохранению, жилищно-коммунальному обслуживанию и т. д. Эти нормы должны быть дифференцированы по отдельным регионам страны с учетом климатических, исторических, этических особенностей и уровня обеспеченности население этими услугами.
Так как темпы роста расходов территориальных бюджетов превышают темпы роста их доходов, иногда возникает необходимость в дотациях из вышестоящего бюджета.
Нужно отметить, что дотация и субвенция, как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов не совершены.
Эти источники лишены стимулирующих средств, они создают у территориальных органов власти иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию их хозяйственной инициативы, уменьшает возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабевает финансовый контроль.
Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций и субвенций, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблем ликвидации дотационности этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено, это может привести к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это приведет к осложнению в финансировании плановых мероприятий [4].
Поэтому, видимо, не везде и не всегда следует стремиться к замене дотации любыми средствами. Представляется, что дотация может иметь место в тех населенных пунктах, где в силу исторических условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов.
Местные же источники не в состоянии покрыть необходимые расходы. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.
Развитие экономического потенциала страны, увеличение населения, расширение процесса урбанизации являются основными факторами увеличения числа и объема территориальных бюджетов.
Рост территориальных бюджетов непосредственно связан с процессом урбанизации, следовательно, расширением социально-бытовой инфраструктуры. В общем объеме территориальных бюджетов постоянно увеличивается удельный вес городских и поселковых бюджетов.
Рост городских поселений, увеличение числа городских жителей, рост крупных городов, где бюджетные расходы на одного жителя в пять-семь раз выше, чем в малых городах, влекут за собой увеличение расходов городских бюджетов, билеты роста которых опережают билеты роста звеньев местных бюджетов.
Наиболее ярко последствия экономических и социальных процессов отражается на расходной части территориальных бюджетов. Главными сторонами деятельности территориальных органов власти являются разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории, увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшение благоустройства населенных мест - влекут расширение расходов территориальных бюджетов. Возрастание расходов связано как с новым строительством, так и с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.
Следует отметить, что структура расходов отдельных видов территориальных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его территориальным органам и городским органам власти, поэтому удельный вес ассигнований на народное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40 %. В ведении же районных, поселковых и сельских органов власти находится в основном социально-культурные учреждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий.