Миграционная политика Австрии: от регуляционных мер к интеграции
К.П. Андреев
Аннотация
Рассматривается переход миграционной политики Австрии от регулирования иммиграционных потоков к интеграции в период после окончания Второй мировой войны до 2016 г. Особенностью роли Австрии в системе европейских миграций называется ее центральное положение. Показаны развитие миграционной политики Австрии в ретроспективе в период холодной войны, нынешнее состояние и перспективы развития. Ситуация оценивается как чрезвычайно сложная.
Ключевые слова: миграция в Австрии; Европейский Союз; миграционная политика; интеграция.
Основная часть
После окончания Второй мировой войны Австрия вернулась к своим довоенным границам, в которых пребывала до 1938 г., когда нацистская Германия насильственным образом включила австрийскую территорию в свой состав. В 1945 г. союзные войска восстановили независимость страны, поделив ее на четыре оккупационные зоны по примеру соседней Германии - британскую, американскую, французскую и советскую, установив также особый оккупационный статус для столицы страны - Вены. Таким образом, Австрия стала непосредственным участником зарождавшегося в Европе блокового противостояния.
К окончанию боевых действий на территории Австрии проживали, по разным данным, от 1,5 до 3 млн иностранцев, что составляло примерно 20% от всего населения страны [1]. Большая часть иммигрантов являлась вынужденными переселенцами, к которым относились насильственно перемещенные лица, военные беженцы, бывшие узники концентрационных лагерей, подневольные работники из Восточной Европы, бывшие военнопленные, плененные солдаты немецкой армии и их союзники, большая часть которых к началу 1950-х гг. покинула территорию страны или была репатриирована союзниками. Кроме того, по разным причинам в Австрии оказались более 200 тыс. этнических немцев, преимущественно выходцев из Центральной и Восточной Европы. Их число после установления «железного занавеса» неуклонно продолжало расти, достигнув к 1950 г. отметки в более чем 500 тыс. человек [2].
Австрия находилась в бедственном положении - привезенное немцами в годы войны промышленное оборудование демонтировалось и направлялось в качестве репараций союзникам (62% от общего числа), сельское хозяйство находилось в упадке, часть заводов была либо разрушена, либо простаивала без оборудования и профессионального обслуживания. Экономика страны находилась на грани краха из-за галопировавшей инфляции, процветал черный рынок [3]. Спасение пришло с Запада - Австрия попала в программу восстановления Европы, известную как «план Маршалла».
Финансовая помощь из-за рубежа серьезно стимулировала экономику страны - в кратчайшие сроки выровнялась ситуация на рынках сбыта, были восстановлены инфраструктура и важные транспортные коммуникации, установлен контроль над тарифами и ценами, сбалансирован бюджет. Таким образом, буквально в течение 10 лет Австрия не только смогла преодолеть глубочайший экономический и социальный кризис, но и быстро преодолела период оккупации. В 1955 г. был подписан государственный договор, восстановивший независимость Австрии.
Несмотря на серьезный экономический рост, в стране обнажилась проблема нехватки рабочих рук. До начала 1960-х гг. правительству страны удавалось сдерживать ее за счет внутренней миграции и принятия австрийского гражданства большим количеством этнических немцев [1], однако к началу второго послевоенного десятилетия справляться своими силами уже не удавалось - число эмигрантов значительно превышало число иммигрантов. Ежегодно на территорию страны въезжало большое количество иностранных граждан, однако эти миграции носили транзитивный характер - большая часть приезжих использовала Австрию как перевалочный пункт на пути на север Европы. Например, после подавления венгерского восстания в 1956 г. в Австрию переправились порядка 180 тыс. человек, но лишь 20 тыс. венгров остались в стране больше чем на год-два [2].
Это подтолкнуло правительство Австрии к принятию мер, направленных на привлечение иностранной рабочей силы. В 1961 г. был заключен «Договор Раа - ба-Ола», названный в честь его инициаторов и составителей - федерального канцлера Юлиуса Рааба и председателя промышленных профсоюзов Франца Ола. Этот документ положил начало эпохи «гастарбайтеров» - сезонных работников из других стран. Несмотря на неудачные попытки установить обмен рабочей силой с Испанией и Италией в 1962 г., правительство Австрии заключило соглашения с Турцией (1964 г.) и Югославией (1966 г.), которые впоследствии стали важными инструментами миграционной политики и регулирования рынка рабочей силы Австрии. К концу 60-х гг. миграционный фон страны существенно изменился, а приток мигрантов вырос в 5 раз, достигнув своего пика в 1973 г. (порядка 400 тыс. человек) [4]. И если ранее доля мигрантов из этих стран вместе не превышала 7%, то после заключения договоров поток рабочей силы из Турции и Югославии составил 11,8 и 78,5% соответственно [5].
Нефтяной кризис 1973 г. в совокупности с наступившим в Австрии ростом рождаемости и тем фактом, что большинство сезонных работников не только сами оставались в стране на постоянной основе, но и перевозили туда свои семьи, поставил перед правительством вопрос о необходимости регулирования миграционных потоков. В итоге оно пошло на серьезные меры по сокращению притока трудовых мигрантов за счет принятия в 1975 г. Закона о предоставлении работы иностранным гражданам (Auslдnderbeschдftigungsgesetz) [6]. Этот закон ужесточил контроль над деятельностью сезонных работников в различных сферах деятельности, однако большая часть гастарбайтеров предпочла остаться в Австрии, подключившись к программе строительства австрийского общества, создавая семьи и включаясь в экономическую жизнь страны. В итоге в период с 1973 по 1987 г. миграционные показатели вернулись к отсчетной точке и снизились до показателей начала 60-х гг., а где-то даже и до показателей 40-х гг.
Настоящий расцвет притока мигрантов начался в 1987 г., а к началу 1990-х гг. вышел на свой пик после государственного переворота 1989 г. в Румынии, падения железного занавеса в 1991 г. и начала серии военных конфликтов в распадавшейся Югославии. Еще одним важным фактором роста миграционного сальдо стало вступление Австрии в Европейский Союз в 1995 г.
Именно в связи с вышеперечисленными событиями в Австрии произошел резкий рост миграционных показателей. Люди бежали от войны, просили убежища и искали работу после того, как потеряли все на родине. Иммиграционный прирост совпал со временем ускоренных темпов развития экономики Австрии. Ежегодный приток составлял порядка 80 тыс человек, что уже в скором времени осложнило ситуацию на рынке труда. Множество иммигрантов из бывших коммунистических республик увеличили общее число безработных в стране практически вдвое: с 5,9 до 9,1% [7].
Правительству пришлось в одно и то же время трансформировать миграционное законодательство для его соответствия нормам права ЕС («Закон о предоставлении убежища», «Закон об иммигрантах» и «Закон о пребывании», принятые в 1992-1993 гг.), а также вводить квоты и ограничения для въезда в страну, чтобы стабилизировать ситуацию на рынке труда. Остановить поток в полной мере не удалось, так как вступление страны в Сообщество спровоцировало большой приток иммигрантов в основном из соседних с Австрией стран, таких как Венгрия, Словакия, Польша, Румыния, Болгария и Хорватия. В итоге приток граждан из стран - членов ЕС к 2002 г. увеличился вдвое [4]. Тем не менее предпринятые меры смогли несколько стабилизировать число въезжающих в страну иностранцев за счет ужесточения приграничного контроля, однако число иммигрантов продолжало неуклонно расти.
Эта ситуация подтолкнула Австрию к перемене взглядов в отношении миграционной политики. Опыт первых лет последнего десятилетия наглядно продемонстрировал, что страна не в состоянии ограничивать иностранным гражданам доступ на австрийский рынок труда, а вступление в ЕС de facto сделало это стремление попросту невыполнимым - в 1995 г. страна стала частью механизма, в котором одной из ключевых ценностей была свобода перемещения. Именно поэтому на смену регуляции пришел новый принцип - интеграция. После своего вступления в ЕС Австрия стала единственной страной, которая охотно приняла участие во всех интеграционных проектах Сообщества, тогда как другие государства-члены вступали в эти проекты чаще под нажимом, чем по собственной воле. Именно факт своего рода раздвоенности позиций в вопросах миграционной и интеграционной политики между странами - членами ЕС породил термин «гибкая интеграция», суть которой заключалась в том, что далеко не все страны были готовы следовать общей стратегии [8]. Следовательно, Австрия также не могла в полной мере извлечь выгоды от нового курса.
Тем не менее смена курса была логичным и необходимым шагом. К началу 2000-х гг. число иммигрантов продолжило расти: в период с 1997 по 1999 г. их насчитывалось порядка 298 тыс., а в 2004 г. - 379 тыс. человек. Кроме того, официальная перепись населения установила (по состоянию на 2004 г.), что 12,5% населения родилось за границей, причем эта цифра не включала в себя граждан с «иммигрантским прошлым», т.е. людей, чьи родители являются выходцами из других стран, в то время как сами они родились или выросли в Австрии [9].
В начале первого десятилетия нового тысячелетия в стране наметились серьезные перемены. Вступление и удачная ассимиляция в ЕС, а также географическое положение (Австрию фактически пересекало множество миграционных маршрутов) способствовали тому, что в стране наметился новый всплеск роста миграционного сальдо. Так, в значительной степени вырос приток граждан из Афганистана, Ирака, Нигерии и выходцев из Чеченской республики.
В начале 2000-х гг. миграционное сальдо держалось на отметке в 17 тыс. человек в год, однако уже в 2005 г. эта цифра выросла более чем в 2 раза (36 тыс. человек). Столь резкий прирост иностранного населения во многом обусловливался, как уже упоминалось ранее, вступлением Австрии в Европейский Союз (1995 г.) и его последующими расширениями (2004, 2007, 2013 г.), которые неизменно сказывались на миграционном балансе страны. Именно с расширением 2004 г., когда в состав ЕС вошли сразу 10 членов, связан столь мощный прирост мигрантов из стран Центральной и Восточной Европы. Соседние с Австрией и стабильно «снабжавшие» страну мигрантами Венгрия, Словения, Чехия, Словакия, а затем Румыния (2007 г.) и Хорватия (2013 г.) в значительной степени способствовали увеличению миграционного сальдо. Граждане этих государств в полной мере воспользовались возможностью свободного передвижения по территории Союза. Примечательно, что большинство мигрантов не задерживались на территории страны более 5 лет. Значительная часть иммигрантов отправлялась в Австрию на кратковременные заработки, о чем наглядно свидетельствуют данные об эмиграциях, число которых приблизительно равно числу иммиграций.
В период с 2006 по 2010 г. число иммиграций сократилось вдвое, опустившись до средней отметки 22 тыс. человек в год. Так в 2006 г. миграционное сальдо достигло отметки в 24 тыс. человек, в 2007 г. эта цифра была приблизительно равна 25 тыс., в 2008 г. - 24 тыс., в 2009 г. по причине финансового кризиса приток иммигрантов в значительной степени сократился (до 17 тыс. человек), достигнув пикового минимума первого десятилетия 2000-х гг. [9].
Такому снижению миграционного сальдо поспособствовал ряд факторов, первым из которых стало начало регуляции иммиграции силами австрийского правительства. Это было связано с желанием привлечь на работу в Австрии как можно больше квалифицированной рабочей силы, сделать страну привлекательной с точки зрения образования для иностранных граждан и т.д. Для регуляции потока мигрантов, который плохо поддавался контролю со стороны государства, ввели ряд временных постановлений, направленных на ограничение доступа на территорию Австрии лицам из стран «новой волны ЕС». Введение этих мер было в первую очередь вызвано так называемым миграционным цунами (Flutwelle), суть которого заключалась в том, что в Австрию попадало большое количество низкоквалифицированной рабочей силы. Это вело к увеличению безработицы среди высококвалифицированных граждан страны, которые зачастую вынуждены были эмигрировать.
Для регуляции и фильтрации потока мигрантов были введены Общие временные стандарты и меры (Ьbergangsregelungen), которые реализовывались в период с мая 2004 по апрель 2011 г. Эти меры включали в себя три фазы: «2+3+2» по количеству лет их претворения в жизнь [10]. Эта программа в существенной степени позволила сократить приток мигрантов, не удовлетворявших ее требованиям.
Ее суть заключалась в предоставлении права доступа не гражданам Австрии из числа стран ЕС на австрийский рынок труда с рядом ограничений, необходимых для защиты прав граждан Австрийской республики. На ее реализацию отводились семь лет. Это время было разделено на три периода, в течение которых предпринимались следующие шаги:
1. В первые два года после въезда в страну для иностранных работников действовали общие правила доступа на рынок труда, установленные в Европейском Союзе.
2. Затем в действие вступала вторая фаза, в рамках которой страна должна была на законодательном уровне ограничить доступ на рынок труда гражданам стран-членов после предварительного согласования этих ограничений с Комиссией ЕС (если ограничения не согласовывались, то иностранные работники продолжали работать в соответствии с пунктом №1).
3. В рамках третьей и заключительной фазы Австрия могла продлить действие ограничений в случае, если на рынке труда сохранялось или возникало кризисное положение, а также если в обозримом будущем рынку угрожало возникновение новых кризисных явлений [11]. Еще одним важным фактором сокращения притока мигрантов стал мировой финансовый кризис, который привел к сокращению числа рабочих мест в стране, а, следовательно, и оттоку рабочей силы.