Муниципальные процессуальные нормы и их виды
Забелина Елена Павловна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) г. Москва, Россия
Аннотация
В статье анализируется понятие муниципальной процессуальной нормы. Автор обоснованно отмечает, что муниципальная процессуальная норма содержит все признаки правовой нормы и определяет порядок обеспечения материальных полномочий субъектов местного самоуправления. По мнению автора, муниципальные процессуальные нормы содержатся в законодательстве федерального и регионального уровней, а также в муниципальных правовых актах. Многообразие выявленных муниципальных процессуальных норм позволяет выделить три их вида. К первому виду норм относятся процессуальные нормы, описывающие последовательные действия, необходимые для обеспечения субъектами местного самоуправления своих полномочий. Второй вид муниципальных процессуальных норм характеризуется наличием в них отсылок к другим нормативным правовым актам.
Третий вид составляют муниципальные процессуальные нормы, которые лишь называют конкретные действия, необходимые для осуществления субъектами местного самоуправления своих полномочий. В связи с многочисленностью муниципальных правовых актов, содержащих процессуальные нормы, предлагается их кодификация, а также введение в систему муниципальных правовых актов их нового вида -- муниципального процессуального кодекса. Данный кодифицированный акт мог бы структурно состоять из двух частей -- общей и особенной. В общую часть муниципального процессуального кодекса целесообразно включить муниципальные процессуальные нормы, закрепляющие общие порядки обеспечения реализации всех имеющихся материальных полномочий органов местного самоуправления и других субъектов местного самоуправления. В особенной его части следовало бы закрепить нормы, обеспечивающие особенности реализации каждого материального полномочия субъекта местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Такой подход к систематизации процессуальных норм позволит существенно сократить количество муниципальных процессуальных актов и дублирование процессуальных норм, тем самым обеспечит более эффективную правоприменительную деятельность органов местного самоуправления.
Ключевые слова: закон; правовые нормы; муниципальные процессуальные нормы; виды муниципальных процессуальных норм; муниципальное право; муниципальные правовые акты; субъекты местного самоуправления; устав муниципального образования; регламент представительного органа муниципального образования; административный регламент; муниципальный стандарт; муниципальный процессуальный кодекс.
Abstract
Municipal Procedural Rules and Their Types
Elena P. Zabelina, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL) Moscow, Russia
The paper analyzes the concept of municipal procedural norms. The author justifiably notes that the municipal procedural norm contains all the features of a legal norm and defines the procedure for ensuring the material powers of local self-government subjects. According to the author, municipal procedural norms are contained in the legislation at the federal and regional levels, as well as in municipal legal acts.
The variety of identified municipal procedural norms allows us to distinguish three of their types. The first type of norms includes procedural norms that describe the sequential actions necessary to ensure that local self-government entities exercise their powers. The second type of municipal procedural norms is characterized by the presence of references to other normative legal acts. The third type is made up of municipal procedural norms, which only name specific actions necessary for the implementation of their powers by local self-government entities.
Due to the large number of municipal legal acts containing procedural norms, it is proposed to codify them, as well as to introduce a new type of municipal legal acts into the system -- the municipal procedural code. This codified act could structurally consist of two parts -- general and special. In the general part of the municipal procedural code, it is advisable to include municipal procedural norms that establish general procedures for ensuring the implementation of all available material powers of local self-government bodies and other local self-government entities. In the special par, it would be necessary to fix the norms that ensure the specifics of the implementation of each material authority of the subject of local self-government to resolve issues of local significance. This approach to the systematization of procedural norms will significantly reduce the number of municipal procedural acts and duplication of procedural norms, thereby ensuring more effective law enforcement activities of local self-government bodies.
Keywords: law; legal norms; municipal procedural norms; types of municipal procedural norms; municipal law; municipal legal acts; subjects of local self-government; charter of a municipal entity; regulations of a representative body of a municipal entity; administrative regulations; municipal standard; municipal procedural code.
Правовая норма -- основной структурный элемент любого нормативного правового акта, в том числе и актов, регулирующих организацию и осуществление местного самоуправления. Поэтому закономерно, что во всех учебниках и учебных пособиях раскрывается их предназначение и содержание1. Традиционно под нормой права понимают правило поведения общего характера . При этом выделяются следующие признаки правовой нормы. Она содержит общеобязательное правило поведения, рассчитана на многократное применение, выражает волю государства, является моделью поведения для тех, кто подпадает под ее действие, определяет рамки дозволенного и запрещенного поведения, закрепляет властное веление, охраняемое от нарушения силой государственного аппарата. Эти признаки свойственны и процессуальным нормам, в том числе и муниципальным процессуальным нормам. В то же время от материальных норм их отличает то, что такие нормы определяют порядок реализации материальных полномочий населения в лице отдельных граждан или их групп, а также органов и должностных лиц местного самоуправления. На этот признак обоснованно обратил внимание А. Н. Писарев, отметивший, что процессуальные нормы закрепляют порядок реализации материальноправовой нормы.
Применительно к процессуальной деятельности субъектов местного самоуправления порядок предполагает последовательное осуществление нормативно установленных действий в целях достижения конкретного результата. Как правило, он фиксируется в нескольких нормах, объединенных в статьи соответствующего правового акта. Это подтверждается, к примеру, статьей 37 Регламента Совета депутатов муниципального округа Хамовники в городе Москве. В ней установлено, что рассмотрение проекта решения на заседаниях Совета депутатов осуществляется путем: оглашения доклада редактора проекта и содоклада представителя постоянной комиссии, ответственной за подготовку проекта решения; реализации депутатами права задавать вопросы к этим лицам; проведения прений по обсуждаемому вопросу; предоставления возможности выступить с заключительным словом редактору проекта решения и содокладчику, а также выступлений по мотивам голосования; голосования о принятии проекта решения за основу; внесения поправок к принятому за основу проекту решения (при наличии поправок) и, наконец, голосования по окончательному принятию решения.
Из таких последовательных действий складывается процедура принятия решения как основной части правотворческого муниципального процесса, включающего в себя, кроме названной процедуры, процедуры внесения проекта решения в представительный орган, его предварительного рассмотрения на заседаниях постоянных комиссий, а в нормативно установленных случаях и процедуры организации и проведения публичных слушаний, а также процедуры подписания принятых решений и их обнародования.
Процедурных действий, закрепленных или описанных в муниципальных процессуальных нормах, столько, что пока невозможно установить их полный перечень. Видимо, в связи с этим В. И. Фадеев при определении понятия муниципальных процессуальных норм отметил, что они определяют порядок муниципальных выборов и деятельности органов местного самоуправления. Назвав еще две процедуры, он счел возможным не перечислять все процедуры и использовать сокращение «и т.д.».
Важной особенностью содержания муниципальных процессуальных норм является то, что они состоят только из диспозиции, выполнение которой обязательно для тех, кому она адресована. Гипотеза и санкция в процессуальных нормах отсутствуют.
К процессуальным нормам относятся и нормы, содержанием которых является действие, выраженное, например, словами «рассмотрение», «обсуждение», «утверждение». Однако такие нормы по своему смыслу имеют двуединую цель -- закрепление соответствующего права субъекта местного самоуправления и одновременно определение действия по его реализации. Так, представительные органы муниципальных образований наделены правом утверждать местные бюджеты. При этом утверждение -- это не только их материальное право, но и процессуальное действие, которое проявляется в голосовании муниципальных депутатов по конкретному проекту нормативного правового акта. В связи с этим обоснованно говорить о существовании неразрывной связи материальных и процессуальных норм. Указывая на такое единство этих норм, Н. С. Тимофеев отметил, что «зачастую материальные и процессуальные нормы содержатся в одних и тех же источниках муниципального права, применяются в переплетении и взаимосвязи».
Нам представляется, что этот обоснованный вывод следует дополнить выводом о том, что и сами муниципальные нормы являются нормами двуединого содержания. Они включают в себя полномочие органа местного самоуправления, которое одновременно является и действием, необходимым для получения определенного результата, например в виде правового документа о местном бюджете.
В системе норм муниципального права, объединенных в статьи правового акта, имеется три вида процессуальных норм -- нормы, закрепляющие порядок обеспечения какого- либо полномочия субъекта местного самоуправления в виде последовательных действий, предназначенных для достижения искомого результата; нормы, указывающие на то, что для обеспечения полномочия субъекта местного самоуправления необходимо обратиться к другому нормативному акту, т.е. отсылочные процессуальные нормы, и нормы, называющие конкретное действие, являющееся основанием для обеспечения итогового результата муниципальной деятельности. Особенность третьей группы процессуальных норм проявляется в том, что называемые в них процедуры доступны для понимания без дополнительного разъяснения и отсылки к другой процессуальной норме.
Муниципальные процессуальные нормы предназначены для регулирования муниципальных процессуальных отношений, возникающих при реализации субъектами местного самоуправления своих полномочий по решению вопросов местного значения и других нормативно обусловленных вопросов. Они обеспечивают исполнение этих полномочий и получение ожидаемого результата без санкци- онного механизма.
В процессуальных нормах, как уже отмечалось, отсутствуют санкции. Но их неисполнение априори влечет признание незаконной реализации соответствующего полномочия субъекта местного самоуправления. Такой статус муниципальных процессуальных норм повышает их значение в осуществлении субъектами местного самоуправления своих полномочий, закрепленных в материальных нормах. Наличие процессуальной нормы является гарантией надлежащего исполнения материальных полномочий органами местного самоуправления. В связи с этим представляется актуальной проблема развития правового механизма процессуального обеспечения материальных норм .
Прошло два десятилетия с того времени, как Ю. А. Тихомиров сделал вывод о том, что в «нашем законодательстве много материальных, но очень мало процессуальных норм»11. Этот вывод не утратил своего значения и в настоящее время. Особенно это заметно в сфере правового регулирования местного самоуправления. Законы федерального и регионального уровней в основном состоят из материальных норм, а норм, устанавливающих порядок их реализации, крайне мало. В этом легко убедиться при анализе Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который является основным законом, регулирующим организацию местного самоуправления в Российской Федерации. Этому Закону явно не достает процессуальных норм, отвечающих на вопрос: как обеспечить реализацию того или иного вопроса местного значения?
Для поиска ответа на этот вопрос федеральный законодатель, чаще всего, отсылает к отраслевому законодательству, к законодательству субъектов Российской Федерации либо к соответствующим муниципальным правовым актам. Так, например, согласно ч. 2 ст. 23 Закона № 131-ФЗ порядок назначения, подготовки и проведения муниципальных выборов устанавливаются специальным федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. Частью 2 ст. 24 этого Закона установлено, что процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования. Подобная отсылка к иным правовым актам содержится и в ряде других статей Закона, в том числе в ст. 28 и 29, закрепляющих права граждан на инициирование публичных слушаний,проведение собраний для обсуждения вопросов местного значения.
Такой подход, в общем-то, оправдан. Он позволил не увеличивать текст названного Закона. Однако его правоприменительная функция была бы более эффективной в случае выделения главы, регулирующей принципы процессуального обеспечения решения вопросов местного значения и факультативных вопросов, закрепленных в ст. 14.1, 15.1, 16.1, 17 Закона № 131-ФЗ. В эту главу можно было бы перенести и уже имеющиеся в данном Законе нормы, регулирующие процедуры территориальной организации местного самоуправления, иные нормы процессуального характера.
Необходимость совершенствования процессуального обеспечения местного самоуправления обусловливается и конституционными новеллами, требующими улучшения взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в решении задач в интересах населения муниципальных образований, определенных в ст. 131 и 132 Конституции РФ в редакции 2020 г.
В процессуальном обеспечении организации и осуществления местного самоуправления большое значение имеют отраслевые федеральные законы, прежде всего Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В его статье 65 определен,
например, порядок досрочного голосования и действий председателя участковой комиссии в день голосования. Согласно п. 13 этой статьи, в частности, он обязан сообщить в вышестоящую избирательную комиссию о числе избирателей, участников референдума, находящихся в списках на данном участке, которые проголосовали досрочно, предъявить для визуального ознакомления запечатанные конверты с бюллетенями, а также вскрыть поочередно каждый конверт. В статье 66 этого Закона подробно расписан порядок голосования избирателей, участников референдума вне помещения для голосования. Так, члены участковой комиссии своими подписями подтверждают получение бюллетеней, затем выдают избирателю письменные принадлежности для заполнения бюллетеня, делают отметку в списке избирателей, участников референдума о выезде на место их нахождения, фиксируют выдачу бюллетеня и выполняют ряд иных процессуальных действий, в том числе осуществляют подсчет голосов избирателей, участников референдума и составляют протокол участковой комиссии об итогах голосования.