Несмотря на значительное количество процессуальных норм в Законе № 67-ФЗ имеются отсылочные нормы к региональному законодательству и нормативным правовым муниципальным актам. В частности, согласно ч. 8 ст. 20 полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий муниципальных образований окружных, территориальных и участковых комиссий при проведении выборов в органы местного самоуправления, а также местных референдумов устанавливаются не только этим Законом, но законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.
Процессуальные и отсылочные нормы, предназначенные для обеспечения полномочий органов местного самоуправления, достаточно часто включаются и во многие другие федеральные законы и кодексы РФ. Процессуальная составляющая, к примеру, есть в ст. 8 Градостроительного кодекса РФ. В ходе ее реализации органы местного самоуправления городских округов выполняют такие действия, как выдача разрешения на строительство жилых домов, ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на территории городских округов, представление заинтересованным лицам нужных им сведений, обеспечение сноса самовольно возведенных строений.
Всего в настоящее время выявлено 173 отраслевых федеральных закона, в которых закреплены 1 577 полномочий органов местного самоуправления. При этом в 135 законах содержатся нормы, определяющие 1 348 полномочий органов местного самоуправления в рамках вопросов местного значения. В 55 законах содержатся положения, возлагающие на органы местного самоуправления 229 полномочий органов местного самоуправления за пределами вопросов местного значения.
Представляется, что столь обширная законодательная практика определения компетенции органов местного самоуправления федеральными кодексами и отраслевыми законами демонстрирует почти необъятные просторы для формирования процессуального механизма ее обеспечения.
На федеральном уровне эту задачу можно решать как дополнением соответствующих законов процессуальными нормами, так и принятием органами исполнительной власти ведомственных методических актов. Так, Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», которым на органы местного самоуправления возложена обязанность формировать архивные фонды, можно было бы дополнить нормами, определяющими процедуру выполнения этой обязанности.
Для реализации федеральных законов о борьбе с коррупцией и профилактике правонарушений в Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления привлечены к соответствующей деятельности, МВД России могло бы разработать методические акты.
В этой деятельности желательно более активное участие органов государственной власти субъектов РФ. Пока же чаще всего они принимают региональные законы об организации муниципальных выборов и местных референдумов. В таких законах содержатся нормы, в основном повторяющие или отсылающие к статьям Федерального закона от 12.06.2002
№ 67-ФЗ. Например, ст. 13 Закона Московской области от 19.11.2003 № 148/2003-ОЗ «О местном референдуме в Московской области» установлено, что регистрация участников референдума осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 16 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ. В то же время данным Законом на местную администрацию городского округа возложена обязанность осуществлять такие действия, как формирование и уточнение сведений об участниках местных референдумов, направление их в избирательные комиссии муниципальных образований, и ряд иных процессуальных действий.
Основной массив муниципальных процессуальных норм содержится в муниципальных процессуальных актах. Они включены как в уставы муниципальных образований, так и в многочисленные процессуальные акты -- положения о порядке деятельности по обеспечению реализации конкретных полномочий субъектов местного самоуправления, регламенты органов местного самоуправления, административные регламенты по оказанию различных муниципальных услуг, стандарты их выполнения.
Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в них имеются и отсылочные нормы, и непосредственно описывающие процедуры определенных действий субъектов местного самоуправления. Частью 3 ст. 13 Устава муниципального образования «город Екатеринбург», например, установлено, что порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов в целях избрания депутатов городской Думы устанавливается федеральным законом и законом Свердловской области. Подобные нормы имеются и в уставах других муниципальных образований, что свидетельствует о недостаточной самостоятельности органов местного самоуправления при определении особенностей организации выборов муниципальных депутатов. Но такая ситуация обусловлена, как нам представляется, излишней зарегулированностью организации местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти .
В названном Уставе имеются и отсылочные нормы к иному муниципальному акту. Согласно ч. 4 статьи 19, к примеру, порядок организации и проведения публичных слушаний по проектам и вопросам, выносимым на публичные слушания, определяется решением городской Думы. К нормам, непосредственно определяющим порядок обеспечения проводимых в Екатеринбурге публичных мероприятий, относится статья 20 Устава этого города. В ней установлено, что для проведения городских собраний по инициативе граждан нужно осуществить следующие последовательные процессуальные действия: создать инициативную группу численностью не менее 10 человек, провести организационное собрание ее членов для принятия решения о проведении городского собрания с предполагаемой повесткой, представить в городскую Думу обращение о назначении собрания, добиться принятия Думой решения о порядке проведения, времени и месте проведения собрания, а также заблаговременно обеспечить информирование граждан об этом. В свою очередь, городская Дума должна не только принять вышеназванное решение, но и обеспечить его размещение в средствах массовой информации, а затем рассмотрение решений, принятых на собрании органами и должностными лицами, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в рекомендациях вопросов. Кроме того, Дума обязана направить инициативной группе по организации собрания горожан письменный ответ о результатах рассмотрения решения собрания. Таким образом, процедура обеспечения права жителей Екатеринбурга на проведение собраний складывается из более чем 10 процессуальных действий. Каждое из них имеет юридическое значение. В совокупности они составляют процессуальный порядок реализации гражданами конкретного права на участие в местном самоуправлении. Без соответствующих процессуальных норм его обеспечение было бы нелегитимно.
В Уставе города Екатеринбург, равно как и в других уставах, определяются и иные наиболее важные порядки обеспечения полномочий субъектов местного самоуправления, в том числе порядок внесения в представительный орган проектов муниципальных нормативных правовых актов и их обнародования, порядок подготовки и рассмотрения местных бюджетов, установления и взыскания местных налогов и самообложения граждан. Так, порядок обнародования нормативных правовых актов муниципального Совета городского поселения Данилов Ярославской области установлен в ст. 37 Устава городского поселения Данилов Даниловского муниципального образования Ярославской области. Согласно этой статье обнародование этих актов обеспечивает глава городского поселения Данилов путем таких процессуальных действий, как их подписание и официальное направление в средства массовой информации, рассылка государственным органам и заинтересованным организациям, передача по каналам связи и распространение в машиночитаемой форме в общественных и жилых зданиях.
В статье 54 Устава муниципального образования город Владимир определена процедура исполнения муниципального заказа. Она предполагает осуществление местной администрацией таких процессуальных действий, как размещение информации о муниципальном заказе, его содержании и об условиях его выполнения, создание конкурсной комиссии для рассмотрения заявок и определения победителя конкурса, оформление договора с ним, выделение бюджетных средств на выполнение заказа и контроль за выполнением соответствующих работ по оказанию муниципальных услуг.
Приведенные примеры показывают, что в уставах муниципальных образований содержатся два вида процессуальных норм -- отсылочные к соответствующим законам и другим нормативным актам, а также нормы прямого действия, в которых называются, а порой непосредственно описываются процессуальные действия по обеспечению конкретного полномочия субъектов местного самоуправления. Причем в уставах муниципальных образований чаще всего содержатся процессуальные нормы первого вида. Это объясняется универсальным содержанием уставов как правовых регуляторов организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, основывающихся на конституционных и законодательных нормах.
Процессуальные нормы преобладают в специальных муниципальных правовых актах, предназначенных для обеспечения компетенции органов местного самоуправления. Прежде всего такие акты принимаются представительными органами муниципальных образований. Так, например, вскоре после принятия рассмотренного выше Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные представительные органы утвердили своими решениями положения о бюджетном процессе. В этих нормативных актах подробно расписаны процедуры разработки, обсуждения, принятия, изменения муниципальных бюджетов и отчетов об их исполнении.
Представительными органами приняты процессуальные акты и по вопросам организации муниципальной службы. Решением Думы города Костромы от 26.02.2009 № 15, например, утвержден порядок конкурса на замещение должности муниципальной службы города Костромы. Сам по себе конкурс представляет собой процедуру отбора претендентов на замещение вакантной должности муниципальной службы посредством оценки их профессионального уровня и соответствия квалификационным требованиям для замещения должности муниципальной службы в органе местного самоуправления города Костромы. Его проводят конкурсные комиссии, формируемые главой города на основании предложений руководителей органов местного самоуправления. Конкурс может проводиться в форме индивидуального собеседования, анкетирования, написания реферата по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по должности муниципальной службы, подготовки проектов документов. В совокупности из таких проверочных действий складывается процедура отбора граждан для назначения на должность муниципальной службы.
Повсеместно сложилась практика принятия представительными органами регламентов, регулирующих порядок их деятельности. В этих процессуальных актах содержатся процессуальные нормы, описывающие процедуры избрания руководителей Советов депутатов, проведения их заседаний, а также определяющие порядок правотворческой и иной деятельности.
Регламенты о своей деятельности принимают и местные администрации. Широко развита практика принятия ими административных регламентов, определяющих общий порядок
предоставления населению отдельных муниципальных услуг.
В арсенале органов местного самоуправления имеются регламенты, определяющие порядок осуществления отдельных муниципальных услуг. В этих процессуальных актах определены основания для начала административной процедуры; содержание каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и максимальный срок его выполнения; сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры; результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры. Так, постановлением от 07.07.2017 № 2344-п Брянская городская администрация утвердила Административный регламент по исполнению муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в области торговой деятельности на территории города Брянска. Он определяет последовательность и сроки выполнения соответствующих административных процедур.
Специфическими муниципальными правовыми актами, в которых имеются процессуальные нормы, являются стандарты муниципальных услуг. Такие акты достаточно активно использует исполнительный комитет города Казани. Они утверждаются постановлением местной администрации. Например, в результате исполнения муниципальной услуги «Информирование населения города Казани о деятельности органов местного самоуправления, общественной, политической, культурной жизни города через информационный электронный портал KZN.RU» обеспечивается опубликование на официальном портале мэрии города Казани материалов, освещающих деятельность органов местного самоуправления, и материалов на темы городского хозяйства, размещение муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих публикации в соответствии с действующим законодательством, справочной информации. Эту услугу реализует уполномоченная исполкомом города Казани организация. При осуществлении данной процедуры персонал организации обязан обеспечить достоверность представляемой информации, четкость и полноту изложения информации, полноту информирования, удобство и доступность ее получения. Данная услуга предоставляется бесплатно.
Таким образом, муниципальные процессуальные нормы содержатся как в федеральном и региональном законодательстве, так и в муниципальных нормативных правовых актах. Причем именно на муниципальном уровне в настоящее время разрабатывается и принимается наибольшее количество процессуальных актов. И это вполне обоснованно. Ведь именно субъекты местного самоуправления должны самостоятельно исполнять предоставленные им полномочия. Поэтому они максимально заинтересованы в том, чтобы, приступая к применению норм материального права, четко представлять, как их реализовать, и затем следовать установленному порядку, используя описанные в процессуальных актах процедуры. Такой подход к реализации компетенции является гарантией законности деятельности жителей муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления.
В связи со значимостью процессуальных актов и их насыщенностью процессуальными нормами имеется потребность в кодификации таких норм. Представляется целесообразным ввести в систему муниципальных правовых актов новый их вид -- муниципальный процессуальный кодекс. Такой кодекс мог бы состоять из двух частей -- общей и специальной. В первую можно было бы включить процессуальные нормы, имеющие отношение ко всем порядкам обеспечения материальных полномочий субъектов местного самоуправления, во вторую -- процессуальные нормы, обеспечивающие особенности реализации отдельных полномочий субъектов местного самоуправления. Причем в идеале во второй части каждого муниципального процессуального кодекса должны быть нормы, обеспечивающие специфические особенности реализации субъектами местного самоуправления каждого отдельно взятого материального полномочия (естественно, если норм общей части будет недостаточно).