Во многих странах мира, ставших гораздо раньше России на путь демократических преобразований, уже многие десятилетия успешно действует институт наблюдателей за ходом выборов. Закономерная необходимость его появления вытекает непосредственно из правовых норм, содержащихся в важнейших документах, затрагивающих права и свободы людей.
Всеобщая декларация прав человека в ст. 21 закрепляет право каждого гражданина принимать участие в ведении государственных дел своей страны непосредственно или через свободно избранных представителей. Воля народа должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.
Деятельность наблюдателей за рубежом основывается на целом ряде международных правовых актов. Наиболее полно международные стандарты по организации выборов и осуществлению наблюдения за их проведением отражены в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, принятой единогласно 112 странами на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза в Париже 26 марта 1994 г., а также в Руководстве по наблюдению за выборами Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), принятом в 1977 г. в Варшаве.
Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, основываясь на важнейших документах в области прав человека, провозглашает, что важнейшими требованиями при организации и проведении выборов должны быть свобода и честность. Государство для этого должно всесторонне подготовить их проведение, назначить ответственных за все стороны избирательной кампании, обеспечить правильность голосования и подсчета голосов.
Руководство по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ является на сегодняшний день одним из наиболее полных и всесторонне отработанных международно-правовых документов в этой области. В нем содержится Кодекс поведения для наблюдателей ОБСЕ, а также Методология проведения наблюдения за выборами.
В мире немного государств, законодательство которых предусматривает присутствие на национальных выборах иностранных наблюдателей, хотя круг стран, допускающих их на свою территорию, гораздо шире. Сложился своего рода международный обычай, сторонники которого не рассматривают присутствие иностранных наблюдателей на выборах как вмешательство во внутренние дела.
В Европе лишь законодательство Болгарии, Венгрии и России предусматривает присутствие на выборах иностранных (международных) наблюдателей.
Международные стандарты, широко применяемые на практике во многих странах со сложившимися демократическими институтами, определяют ряд правовых и организационных мер, направленных на эффективную защиту процесса выборов от необъективности и различных форм фальсификации. К их числу относится реализация права на независимую судебную процедуру и защиту от дискриминации, а также присутствие наблюдателей на выборах.
Обязательства по ОБСЕ, принятые в Копенгагене на втором совещании Конференции по «человеческому измерению» в 1990 г., также подчеркивают центральную роль выборов и необходимость наблюдения за их ходом в обеспечении прав граждан на участие в управлении своей страной. Эти обязательства заключены в семи главных для демократических традиций словах: выборы должны быть всеобщие, равные, справедливые, тайные, свободные, открытые, ответственные. Руководящие документы ОБСЕ требуют, чтобы все наблюдатели были знакомы с данными обязательствами.
Кроме того, Копенгагенский документ гласит, что присутствие как местных, так и иностранных наблюдателей может усилить честность избирательного процесса. Таким образом, наблюдение за выборами принято как эффективная и неоспоримая услуга, которую государства ОБСЕ обеспечивают для продвижения и усиления демократического правления.
Дальнейшее развитие положения вышеназванного Руководства по наблюдению за выборами получили в Будапештском решении СБСЕ, принятом 6 декабря 1994 г. В целях совершенствования процедур наблюдения оно требует составления пособий для наблюдателей и ведения постоянно обновляемого календаря предстоящих выборов.
Нормативное закрепление институт наблюдателей за ходом выборов в России впервые получил в ходе избирательной кампании 1993 г. Тогда Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. № 1557 была введена в действие уточненная редакция Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. В п. 4 ст. 15 «Порядок формирования участковых избирательных комиссий» отмечается, что «в дни голосования избирательные объединения и кандидаты в депутаты вправе направить в соответствующую участковую избирательную комиссию до 5 наблюдателей от каждого объединения или кандидата; указанные наблюдатели вправе присутствовать до окончания подсчета голосов в участковой избирательной комиссии». Статья 36 данного Положения предусматривала участие наблюдателей в таких действиях участковых избирательных комиссий, как начало голосования и предъявление пустых избирательных ящиков, вскрытие конвертов с бюллетенями ранее проголосовавших избирателей, обеспечение хода голосования. Однако ст. 37 не предусматривала присутствия наблюдателей при подсчете голосов; не было у наблюдателей и права на получение экземпляра протокола об итогах голосования.
Федеральный закон об основных гарантиях 1994 г., отмененный и замененный Федеральным законом об основных гарантиях от 19 сентября 1997 г., стал первым федеральным законом в цепи новейшего избирательного законодательства России, законодательно закрепившим институт наблюдателей за ходом выборов. Он заложил основы российских стандартов в отношении наблюдателей на выборах, которые позже были развиты и конкретизированы в специальных законах: Федеральном законе от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента Российской Федерации» и Федеральном законе от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Опыт последних избирательных кампаний в России подтвердил важную роль института наблюдателей. Введение этого института в федеральное избирательное законодательство, а также в законодательство субъектов Федерации позволило вывести Россию в число стран с передовым, демократическим избирательным законодательством. Одновременно этот же опыт вскрыл упущения как в нормативном регулировании действий наблюдателей, так и в практике организации наблюдения за выборами.
Россия в ходе построения демократического государства восприняла новые веяния в мировом избирательном законодательстве и первоначально внесла в свои законы упоминание об иностранных (международных) наблюдателях.
Опыт работы российских и международных наблюдателей на выборах с 1993 по 2002 г. позволил законодателю более детально и четко сформулировать соответствующие нормы в новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан РФ» 2002 г.
Таким образом, институт наблюдателей и иностранных (международных) наблюдателей в России за прошедшие пятнадцать лет претерпел серьезную эволюцию в сторону расширения круга лиц, правомочных осуществлять контроль за избирательными действиями, а также в сторону расширения их полномочий. В течение этого времени были сформированы методические, научные и законодательные основы деятельности наблюдателей и международных (иностранных) наблюдателей, отвечающие требованиям международных стандартов. Данный институт является важным элементом демократизации нашей избирательной системы и имеет большое социально-политическое значение в избирательном процессе России.
Глава 2. «ВКЛЮЧЕННОЕ НАБЛЮДЕНИЕ» В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
2.1 Правовой статус, права и обязанности наблюдателей
В соответствии со ст. 14 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств «каждый кандидат, каждая политическая партия (коалиция), иное общественное объединение, иная общественная организация, группа избирателей, другие субъекты выборов вправе в порядке, установленном законами или нормативными правовыми актами, принимаемыми органами, организующими выборы, назначить национальных наблюдателей, которые имеют право в день голосования, в том числе в день проведения досрочного голосования, осуществлять наблюдение в помещении для голосования. Права и обязанности национальных наблюдателей должны быть определены в законодательстве. Национальным наблюдателям должны быть предоставлены следующие права:
б)находиться в помещении для голосования;
в)наблюдать за выдачей избирательных бюллетеней избирателям;
г)присутствовать при проведении досрочного голосования, при голосовании избирателей вне помещения для голосования;
д)наблюдать за подсчетом голосов избирателей в условиях, обеспечивающих обозримость процедуры подсчета бюллетеней;
е)наблюдать за составлением избирательным органом протокола об итогах голосования, результатах выборов и иных документов, знакомиться с протоколом избирательного органа об итогах голосования, в том числе с протоколом, составляемым повторно, получать в предусмотренном национальным законодательством порядке от соответствующего избирательного органа заверенные копии указанных протоколов;
ж)обращаться в избирательный орган с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования;
з)обжаловать решения и действия (бездействие) избирательного органа, членов избирательного органа в непосредственно вышестоящий избирательный орган или в суд.
В случаях и порядке, предусмотренных законами, правами национального наблюдателя также могут пользоваться доверенные лица кандидатов, политических партий (коалиций).
Избирательные органы и (или) иные органы и организации могут быть наделены полномочиями по организации обучения национальных наблюдателей и иных участников выборов основам демократических избирательных технологий, национального законодательства о выборах, международных избирательных стандартов, обеспечений и защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина».
Правовой статус наблюдателей за ходом выборов исследовался в ряде работ отечественных ученых. Первыми обратились к этой проблеме А.А. Собянин и В.Г. Суховольский. Их работа по данной тематике является на сегодняшний день наиболее фундаментальной, всесторонней и полной. В ней авторы на основе анализа выборов, прошедших в России, показали становление и развитие этого института в отечественном избирательном законодательстве, а также предложили подходы к организации наблюдения за ходом выборов. Работа В.И. Наумова вышла в 1996 г. и является первой практической инструкцией для наблюдателей по организации контроля за ходом голосования по выборам Президента РФ.
Правовые основы статуса наблюдателей в избирательном процессе Российской Федерации содержатся в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 года. Наблюдатель - это гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума (п. 42 ст. 2 Закона).
Наблюдателем может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет (ч. 1 ст. 4 Закона), так как именно с этого возраста он вправе избирать, а также участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, к числу которых относится наблюдение за ходом выборов.
Полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в письменной форме зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом, избирательным объединением, общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, интересы которых представляет данный наблюдатель, с указанием его фамилии, имени и отчества, места жительства, а также номера избирательного участка, наименования избирательной комиссии, куда он направляется. Данный документ действителен при предъявлении паспорта или заменяющего его документа. Предварительное уведомление о направлении наблюдателя не требуется.
Документы, подтверждающие правомочия наблюдателя, могут быть предъявлены в участковую избирательную комиссию в день голосования, а также в дни досрочного голосования, а в территориальную и иную избирательную комиссию - в период досрочного голосования либо в период с начала голосования на избирательных участках, участках референдума до окончания составления итогового протокола на соответствующей территории.
Перечень полномочий наблюдателей содержится в п. 9 ст. 30 Закона об основных гарантиях. В соответствии с этим наблюдатели вправе:
а)знакомиться со списками избирателей, участников референдума, реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования;
б)находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка, участка референдума в день голосования, а также в дни досрочного голосования в любое время;
б.1)наблюдать за выдачей бюллетеней избирателям, участникам референдума;
в) присутствовать при голосовании избирателей, участников референдума вне помещения для голосования;
г) наблюдать за подсчетом числа граждан, внесенных в списки избирателей, участников референдума, бюллетеней, выданных избирателям, участникам референдума, погашенных бюллетеней; наблюдать за подсчетом голосов избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума на расстоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержащихся в бюллетенях отметок избирателей, участников референдума; знакомиться с любым заполненным или незаполненным бюллетенем при подсчете голосов избирателей, участников референдума; наблюдать за составлением комиссией протокола об итогах голосования и иных документов;
д) обращаться к председателю участковой комиссии, а в случае его отсутствия к лицу, его замещающему, с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования;
е) знакомиться с протоколами соответствующей комиссии, нижестоящих комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума и приложенными к ним документами, получать от соответствующей комиссии заверенные копии указанных протоколов;
ж) носить нагрудный знак с обозначением своего статуса и указанием своих фамилии, имени и отчества, а также фамилии, имени и отчества зарегистрированного кандидата или наименования избирательного объединения, общественного объединения, направивших наблюдателя в комиссию.;
з) обжаловать действия (бездействие) комиссии в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или в суд;
и) присутствовать при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума в соответствующих комиссиях.
Анализ правомочий наблюдателей в соответствии с указанным Законом позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время представители этого института обладают очень широкими правами.