Законом об основных гарантиях установлены ограничения деятельности наблюдателя (п. 10 ст. 30). В соответствии с его требованиями наблюдатель не вправе:
а)выдавать избирателям, участникам референдума бюллетени;
б)расписываться за избирателя, участника референдума, в том числе по его просьбе, в получении бюллетеней;
в)заполнять за избирателя, участника референдума, в том числе по его просьбе, бюллетени;
г)предпринимать действия, нарушающие тайну голосования;
д)принимать непосредственное участие в проводимом членами комиссии с правом решающего голоса подсчете бюллетеней;
е)совершать действия, препятствующие работе комиссии;
ж)проводить агитацию среди избирателей, участников референдума;
з)участвовать в принятии решений соответствующей комиссией.
В день голосования председатель участковой комиссии после подготовки и включения в режим голосования технических средств подсчета голосов при их использовании и официального открытия помещения для голосования в присутствии наблюдателей (п. 6 ст. 65 Закона) перед началом голосования сообщает об общем количестве избирателей, участников референдума, проголосовавших досрочно, в том числе в помещении территориальной комиссии, окружной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования, предъявляет для визуального ознакомления запечатанные конверты с бюллетенями и список избирателей, участников референдума, проголосовавших досрочно.
В соответствии с п. 14 ст. 66 Закона при проведении голосования вне помещения для голосования наблюдатели также вправе присутствовать. При этом участковая комиссия должна обеспечить равные с выезжающими для проведения голосования членами участковой комиссии с правом решающего голоса возможности прибытия к месту проведения голосования не менее чем двум членам комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателям, назначенным разными кандидатами, избирательными объединениями, инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума, общественными объединениями.
Подсчет голосов избирателей, участников референдума начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой комиссии, а также наблюдатели (п. 2 ст. 68).
По требованию наблюдателей участковая комиссия немедленно после подписания протокола об итогах голосования обязана выдать копию протокола об итогах голосования, а также заверить ее (п. 29 ст. 68 Закона).
Применительно к выборам высших органов государственной власти России права, обязанности и ответственность наблюдателей установлены Законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и Законом «О выборах Президента Российской Федерации». Анализ данных законов показывает, что законодатель в основном повторил в них дословно права наблюдателей, изложенные в Законе об основных гарантиях.
В развитие положений правового статуса наблюдателей, установленных Законом об основных гарантиях, п. 1 ст. 30 Закона о выборах в Государственную Думу предоставляет право каждой политической партии, зарегистрировавшей федеральный список кандидатов, назначить наблюдателей.
Одновременное осуществление полномочий наблюдателя в помещении избирательной комиссии, помещении для голосования двумя и более наблюдателями, представляющими интересы одной политической партии не допускается (п. 5 ст. 30 Закона о выборах в Государственную Думу). Аналогичную норму содержит и Закон о выборах Президента Российской Федерации.
Это положение является существенной новеллой законодательства, так как значительно облегчает работу наблюдателей. Ранее эта норма не была прописана в законах, что позволяло избирательным комиссиям различного уровня допускать к наблюдению за ходом выборов на все время голосования только одного наблюдателя от кандидата или объединения, однако эффективно осуществлять наблюдение ему было трудно, так как сказывалась большая усталость к концу дня. Реализация права на возможность нескольких наблюдателей поочередно в течение времени голосования присутствовать на избирательном участке (в избирательной комиссии) будет способствовать более качественному наблюдению за ходом выборов.
В соответствии с п. 4. ст. 43 Закона о выборах Президента РФ доверенные лица зарегистрированного кандидата не имеют также полномочий наблюдателя. Это не расширяет возможности по наблюдению за ходом выборов и не позволяет на практике осуществлять долговременное наблюдение.
Очевидно, учитывая определенные сложности с определением момента возникновения и прекращения правового статуса наблюдателей, законодатель умышленно не определяет их в Законе. Указанные трудности связаны с необходимостью дать ответ на вопрос: когда возникают и прекращаются у наблюдателей их права и обязанности? Момент их возникновения связан со временем получения наблюдателем у определенного управомоченного лица документа, удостоверяющего, что он является наблюдателем на выборах. При этом указанный документ может быть получен задолго до дня голосования. Однако момент реализации прав наблюдателя связан со временем его прихода на избирательный участок (или в избирательную комиссию любого другого уровня) и предъявления председателю этого участка (избирательной комиссии) указанного выше документа. Момент прекращения правового статуса наблюдателя можно, очевидно, связать со временем его выхода с участка (если наблюдатель окончательно прекращает свою работу и уходит до окончания голосования, передав «эстафету наблюдения» другому лицу или даже не делая этого), а также с моментом получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования или со временем окончания повторного подсчета голосов избирателей (в случае его проведения). При разрешении проведения досрочного голосования на выборах наблюдатель может в течение нескольких дней осуществлять свои полномочия, находясь на избирательном участке (в избирательной комиссии любого другого уровня) с момента начала и до окончания работы указанной комиссии в дни проведения указанного голосования.
Действующее избирательное законодательство России отражает процедуру действий наблюдателей по обжалованию незаконных действий (бездействия) должностных лиц как участковой, так и иной избирательной комиссии.
Наблюдатель может обратиться с жалобой в вышестоящую избирательную комиссию, комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или в суд. При этом в соответствии с п. 10. ст. 75 Закона об основных гарантиях в случае, если указанные в жалобе (жалобах) нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации, который обязан рассмотреть жалобу по существу.
Судебная защита нарушенных избирательных прав осуществляется наблюдателем на основании Закона об основных гарантиях и Гражданского процессуального кодекса РФ.
Наблюдатель имеет право выбора того или иного порядка защиты нарушенных избирательных прав, он может отдать предпочтение любому из них, руководствуясь законом и собственными предпочтениями. При этом он не обязан обращаться в вышестоящую избирательную комиссию вплоть до Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, чтобы получить возможность обратиться в судебные инстанции. Более того, он может жаловаться в обе инстанции, однако в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения наблюдателя с аналогичными требованиями в избирательную комиссию последняя должна приостановить рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. Для этого суд извещает соответствующую комиссию о поступившей жалобе наблюдателя. Таким образом, законодатель отдал естественный приоритет судебному разрешению жалоб на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан.
Поскольку избирательная кампания ограничена жесткими временными рамками, законодатель установил довольно сжатые сроки рассмотрения жалоб. Так, решения по жалобам, поступившим до дня голосования в период избирательной кампании, кампании референдума, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. По жалобе на решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы.
Активное использование наблюдателями права на обжалование незаконных действий ходе выборов способствовало бы укреплению законности и росту уважения к ним со стороны всех участников избирательных кампаний. Но для реализации этого на практике необходимы глубокие знания наблюдателями избирательного законодательства, наличие которых невозможно без их серьезной подготовки и обучения.
Первым наиболее хорошо разработанным пособием для наблюдателей была изданная в 1999 г. Российским общественным институтом избирательного права Инструкция наблюдателю на выборах депутатов Государственной Думы. Она оказала большую практическую помощь наблюдателям в их работе.
Таким образом, анализ прав и обязанностей наблюдателей, закрепленных в избирательном законодательстве России, показывает, что представители данного института обладают широкими возможностями по наблюдению за ходом выборов. Их деятельность призвана обеспечить контроль за строгим соблюдением законов при формировании выборной власти всех уровней, что является одной из важнейших гарантий дальнейшего движения России по пути демократических преобразований.
2.2 Ответственности наблюдателей, за нарушения избирательного законодательства
За последние годы выборы прочно вошли в жизнь российского общества как реально функционирующие институты демократии. Принимая во внимание повышенную политическую значимость избирательных прав граждан, действующим законодательством Российской Федерации предусмотрены различные виды ответственности всех участников избирательного процесса, в том числе и наблюдателей, за нарушения избирательных законов.
В Закон об основных гарантиях, Закон о выборах в государственную Думу и в Закон о выборах Президента включены статьи об ответственности за нарушение избирательных прав граждан. В них не перечислены деяния, за совершение которых виновные лица несут ответственность в соответствии с федеральными законами, статьи имеют бланкетный вид.
Вступивший в действие в 2002 г. новый Кодекс об административных правонарушениях не только упорядочил составы административного правонарушения, но и закрепил процессуальный порядок привлечения к административной ответственности.
Прежде всего следует обратить внимание на закрепленное в ст. 5.6 КоАП в качестве административного правонарушения нарушение прав наблюдателей. Ответственность самих наблюдателей наступает в соответствии со ст. 5.10 и 5.16 КоАП РФ, в которых говорится о проведении предвыборной агитации в период запрещения ее проведения и в местах, где оно запрещено законом, а также о подкупе избирателей.
При проведении выборов Президента Российской Федерации при достаточности собранных материалов или наличии сообщений или заявлений, подтверждающих факт совершенного наблюдателем административного правонарушения, протокол об административном правонарушении может быть составлен как членом избирательной комиссии с правом решающего голоса, наделенным этим правом решением избирательной комиссии, так и органами внутренних дел или вынесено соответствующее постановление прокурором.
Административное взыскание на наблюдателя за совершение им административного правонарушения может быть наложено не позднее двух месяцев со дня его совершения.
Уголовную ответственность в сфере организации и проведения выборов необходимо рассматривать как крайнюю меру борьбы с правонарушениями, которые причиняют наибольший вред общественным отношениям, возникающим при реализации избирательных прав граждан Российской Федерации. Как следствие, несмотря на распространенный характер нарушений законодательства о выборах, на практике уголовно-правовые санкции применяются редко, поскольку в подавляющем большинстве случаев нарушений в сфере организации и проведения выборов с юридической точки зрения необходимым и вполне достаточным бывает использование мер ответственности, закрепленных в избирательном и административном законодательстве.
Из трёх статей действующего уголовного законодательства, регулирующих ответственность за нарушение избирательных прав (ст. 141, 141.1 и 142 УК РФ), наблюдатели могут быть привлечены к ответственности только по ст. 141 и 141.1, так как ответственность по ст. 142 предусматривается только для членов избирательных комиссий.
В обзорах судебной практики по избирательному законодательству не удалось найти ни одного случая, показывающего факт привлечения наблюдателя к уголовной ответственности.
Подводя итог характеристике деятельности наблюдателей-избирателей, необходимо еще раз определить новую цель их участия в избирательном процессе. Эта цель - обеспечение законности при реализации избирательных прав. Для достижения этой цели наблюдатели реализуют следующие задачи: контроль за действиями избирательной комиссии в ходе голосования и при подсчете голосов; предупреждение действий, нарушающих право на свободное и тайное выражение волеизъявления со стороны иных участников избирательного процесса.
В качестве дополнительной задачи выступает анализ электорального поведения с целью выбора стратегии на последующих выборах.
Глава 3. ИНОСТРАННЫЕ (МЕЖДУНАРОДНЫЕ) НАБЛЮДАТЕЛИ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
Участие иностранных (международных) наблюдателей представляет собой «невключенное наблюдение». Не являясь участниками избирательного процесса, иностранные (международные) наблюдатели осуществляют две главные задачи: предупреждение грубых нарушений избирательного законодательства, а также выявление пробелов в этом законодательстве и выработка рекомендаций по его совершенствованию.
Статус и полномочия международного наблюдателя определены прежде всего в ст. 15 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств.
.Стороны подтверждают, что присутствие международных наблюдателей способствует открытости и гласности выборов, соблюдению международных обязательств государств. Они будут стремиться содействовать доступу международных наблюдателей к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне, вплоть до муниципального (местного) уровня.
.Деятельность международных наблюдателей регулируется законами страны пребывания, настоящей Конвенцией, иными международными документами.
.Центральный избирательный орган выдает международному наблюдателю удостоверение об аккредитации установленного образца. Такое удостоверение дает право международному наблюдателю осуществлять наблюдение в период подготовки и проведения выборов.
.Международный наблюдатель на территории государства пребывания находится под покровительством данного государства. Избирательные органы, органы государственной власти, органы местного самоуправления обязаны оказывать ему необходимое содействие в пределах своей компетенции.