Для прибалтийской публицистики того времени типичным был негативный образ русских «мигрантов» и «оккупантов», в котором причудливо сочетались два плохо вяжущихся друг с другом, но одинаково неприятных аспекта: «люмпены» и господа-колонизаторы. На учредительном съезде Народного фронта Эстонии в одной из резолюций о «мигрантах» говорилось как о «громадной массе низко квалифицированных и некультурных людей»21. Подобный пассаж отдавал явным шовинизмом. В своей программе Народный фронт подверг критике «великодержавную ассимиляционную политику, приводящую к бессмысленной миграции и механическому смешению людей разной национальности»22. Часть русскоязычных деятелей культуры балтийских республик выступала против отделения от СССР, но другая часть, в большей степени проникнутая либеральными и прозападными настроениями, поддерживала народные фронты (тем более что некоторые прибалтийские политики из тактических соображений старались до поры до времени не афишировать свою неприязнь к русским и заигрывали с русскоязычной интеллигенцией). Консолидации русскоязычного населения Прибалтики препятствовала и его идеологическая дезориентация: фактор этнического единства для него не имел существенного значения, а советская коммунистическая идеология все больше утрачивала свою силу и привлекательность.
При проведении в Прибалтике в феврале-марте 1991 г. республиканских референдумов о независимости немало русских жителей всех трех республик подали голоса в пользу независимости. Так, в Латвии за независимость высказались 73,3 % участников референдума, т. е. 64,6 % всех избирателей, хотя доля латышей в составе населения была только 52 %. В Литве при опросе, проводившемся 11 марта 1991 г., независимость поддержали 38,2 % русских, выразили сомнение 34,9 %, резко против были только 12,9 %. В Нарве, где доля эстонцев среди населения города составляла лишь 4 %, за независимость высказались 25,49 % голосовавших (17,87 % лиц, имевших право голоса). По данным эстонских социологов (возможно, впрочем, несколько завышенным), за независимость Эстонии выступали около 30 % местных русских23. По мнению П. Колсто, норвежского исследователя национальных отношений в СССР и на постсоветском пространстве, для многих русских, поддержавших идею независимости Прибалтийских республик, приоритетными были экономические соображения: они рассчитывали на быстрый и успешный переход этих стран к рыночной экономике, который позволит им избежать погружения, вслед на Российской Федерацией и другими бывшими советскими республиками, в пучину глубокого социально-экономического кризиса24.
Однако надеждам тех русских в странах Балтии, которые поддержали борьбу балтийских народов за независимость, на то, что в новых независимых государствах им будут обеспечены равные права с «титульным» населением, не суждено было сбыться. Власти не сочли возможным автоматически распространить гражданские права на тех, кто поселился в балтийских республиках в советский период, и их потомков. Присутствие «мигрантов» среди населения считалось наследием советской «оккупации». В балтийской прессе выражалось недоверие к политической лояльности местных русских, высказывалось мнение, что русские тоскуют по потерянной советской империи и не желают приспособиться к новой политической реальности25. В работах прибалтийских авторов можно встретить утверждения, не подкрепленные какими-либо доказательствами, о значительном числе среди иммигрантов из России лиц с уголовным прошлым26. Радикальные националисты требовали даже поголовно выселить из республик всех русских. Так, лидеры Эстонского конгресса, образованного в феврале 1990 г., в своих программных заявлениях настаивали не только на скорейшем выводе советских войск, но и на отъезде «имперски настроенного русского пролетариата»27. Широкой поддержки эти взгляды не получили, однако при решении вопроса о гражданстве применялся дифференцированный подход к разным группам населения. В результате «русский вопрос» в странах Балтии, в первую очередь в Эстонии и Латвии, оставался серьезной проблемой на протяжении всего постсоветского периода, оказывая непосредственное влияние на отношения этих стран с Российской Федерацией.
Без особых трудностей решение проблемы русского населения было найдено в Литве. Доля русских в населении республики была относительно невелика, и проблемы статуса русского населения как таковой не возникло. Уже в ноябре 1989 г., когда Литва еще оставалась в составе СССР, в республике были приняты законы, касавшиеся положения национальных меньшинств. Закон от 3 ноября автоматически распространял права гражданства на всех лиц, въехавших в Литву после Второй мировой войны, и их потомков. Другой Закон -- от 23 ноября -- гарантировал образование на языках меньшинств и предусматривал другие меры, направленные на то, чтобы облегчить иммигрантам адаптацию в литовском обществе28. Таким образом, на момент подписания договора об основах межгосударственных отношений России с Литвой в этой республике действовал Закон о гражданстве, реализующий так называемый нулевой вариант, -- гражданами республики могли стать практически все ее жители, независимо от их этнического происхождения. В договоре о межгосударственных отношениях с Россией Литва брала на себя обязательства не устанавливать в отношении русских ценза оседлости, знания языка и любых других условий приобретения гражданства, отличных от тех, которые устанавливаются для всех других лиц (ст. 4)29. В начале 1990-х гг. Закон о гражданстве был также дополнен Законами об этнических меньшинствах, об эмиграции и миграции и об образовании, которыми были конкретизированы права нелитовского населения30.
В Эстонии и Латвии ситуация сложилась совсем по-другому. После восстановления независимости в законодательстве о гражданстве в Латвии и Эстонии был выбран не «нулевой вариант», а восстановление совокупности граждан довоенных республик. Юридическим обоснованием этого послужило провозглашение в 1991 г. независимости как восстановленной. Так, в Декларации Верховного Совета Латвийской ССР от 4 мая 1990 г. «О восстановлении независимости Латвийской Республики» заявляется, что де-юре Латвия существовала как субъект международного права и после 1940 г., поскольку ее вхождение в состав СССР не было признано более чем 50 государствами. 21 августа 1991 г. Верховным Советом Латвии был принят акт о преемственности и юридической идентичности Латвийской Республики 1920-1940 гг. и современной Латвии. Соответственно по постановлению Верховного Совета от 15 октября 1991 г. гражданство республики автоматически приобретали граждане республики 1920-1940 гг. и их потомки, в число которых попало только около 280 тыс. русских. Около трети избирателей Латвии, главным образом нелатыши, оказались лишены права на автоматическое получение гражданства. Порядок приобретения гражданства этими жителями республики, согласно концепции «восстановленной независимости», должен был определяться в соответствии с Конституцией 1922 г., т.е. избранным гражданами Латвии Сеймом (а не Верховным Советом, в соответствии с Декларацией от 4 мая 1990 г. осуществляющим высшую власть в стране лишь на период до избрания Сейма)31. В 1991 г. приняты Закон «О свободном развитии и праве на культурную автономию этнических групп Латвии» (19 марта) и Конституционный закон «О правах и обязанностях народа и граждан» (10 декабря)32. Однако эти Законы не раскрывали механизм приобретения гражданских прав. Закон о гражданстве Латвии был принят лишь в 1994 г.
В Эстонии в феврале 1992 г. восстановление действия Закона о гражданстве 1938 г. коснулось только около 120 тыс. русских жителей республики. Остальные, не являвшиеся потомками граждан довоенной Эстонии, согласно постановлению могли подавать заявление на натурализацию лишь по истечении двухлетнего срока пребывания в республике (который было решено отсчитывать с марта 1990 г.), и один год предусматривалось оставить на рассмотрение заявления33. Хотя Закон 1938 г. предусматривал упрощенную натурализацию (без знания языка) лица без гражданства, прожившего в Эстонии более 10 лет, решением Верховного Совета за начало этого срока было признано опять же 30 марта 1990 г. 28 июня 1992 г. граждане Эстонии на референдуме высказались против предоставления гражданства вне установленного сложного порядка и экзамена на знание эстонского языка 5 тыс. русским «мигрантам», которые подали заявление о гражданстве еще до достижения независимости34. Специальный Закон, который раскрыл требование для желающего натурализоваться «понимать эстонский язык», вступил в силу в 1993 г.35 26 октября того же года был принят Закон об этнических меньшинствах и культурной и национальной автономии36.
Таким образом, большинство русских и русскоговорящих жителей Латвии и Эстонии, прибывших в эти республики после войны, не попали в категорию лиц, которым гражданство предоставлялось автоматически, и оказались в неравном положении по сравнению с титульной нацией по целому ряду показателей. Прежде всего, не став гражданами, русские оказались исключенными из политической жизни республик. Фактически на основе довоенного избирательного корпуса в Эстонии (1992 г.) и Латвии (1993 г.) были проведены выборы в новые парламенты, а также приняты обновленные конституции этих государств. Особенным контрастом эти выборы выглядят по сравнению с 1990 г., когда Верховные Советы Прибалтийских республик, провозгласившие затем их независимость, выбирало все население республик. В Латвии, кроме того, неграждане были лишены всех избирательных прав и при выборах в местные органы власти, в Эстонии -- пассивного избирательного права (права быть избранным)37.
Дискриминация в отношении русских была допущена также при принятии законов и постановлений, определяющих правовой статус неграждан и порядок получения гражданства. Так, в Эстонии в первоначальном варианте Закона об иностранцах (июнь 1993 г.), целью которого было урегулирование статуса неграждан, все неграждане, проживающие в республике на основе советской прописки, объявлялись иностранцами и в течение двух лет обязаны были получить вид на жительство и разрешение на работу, подлежащие затем обновлению каждые пять лет. Поскольку большинство русских жителей, многие из которых прожили значительную часть жизни в республике, к тому времени не получили ни эстонского гражданства, ни российского или какого-либо другого, согласно Закону они приравнивались ко вновь прибывшим иностранцам. В окончательной редакции Закона эти положения после протестов международных организаций и России были все же сняты38.
В Латвии порядок натурализации и правовой статус неграждан окончательно были определены в 1994-1995 гг. с принятием Законов о гражданстве и о статусе граждан бывшего СССР. До этого момента права лиц, не попавших в число граждан республики, регулировались многочисленными постановлениями и инструкциями, дававшими основания для широких злоупотреблений. Принятый во втором чтении (июнь 1994 г.), Закон предусматривал квоты натурализации в 0,1 % от общего числа граждан, или около 2 тыс. чел. в год, притом что более 300 тыс. неграждан могли ходатайствовать о получении гражданства не ранее 2000 г. Эти положения, откладывавшие перспективы получения гражданства для основной части русского населения на отдаленный срок, стали объектом критики международных организаций и после возвращения Закона на доработку президентом страны Г. Улманисом в окончательной редакции (от 22 июля 1994 г.) были устранены. Тем не менее принятие Закона превратило в неграждан сразу около 700 тыс. жителей страны39. Натурализация была обставлена следующими требованиями: ценз оседлости в пять лет, считая с 4 мая 1990 г., знание латышского языка, конституции и истории Латвии, клятва в верности Латвийской Республике и наличие легальных источников доходов40.
В Эстонии в 1996 г. получили эстонское гражданство 29 % русскоязычных, еще 12 % подали заявления на получение, но еще не получили, 18 % получили российское гражданство и еще 6 % подали соответствующие заявления и 38 % оставались без гражданства. В Латвии, по данным на 1997 г., удельный вес граждан бывшего СССР, не получивших никакого иного гражданства, составил 27,15 %. По процедуре натурализации с 1994 г. (когда был принят Закон о гражданстве) до 1999 г. здесь гражданство получили 13 тыс. из 640 тыс. неграждан. Из всех русских, не имеющих латвийского гражданства, 50 тыс. получили гражданство Российской Федерации, а 400 тыс. предпочли остаться «лицами без гражданства» с перспективой получения либо фиолетового «паспорта негражданина» и вида на жительство в Латвии, либо латвийского гражданства через процесс натурализации41. Всего к 1997 г., когда Прибалтийские государства стали заявлять о своем намерении вступить в Европейский Союз, только 94,7 тыс. чел. из почти миллиона неграждан Эстонии и Латвии прошли процесс натурализации. Более того, Еврокомиссия отмечала замедление темпов натурализации из года в год42.
Попавшие в категорию неграждан «балтийские русские» также оказались в неравном положении по сравнению с другими жителями данных республик. В Латвии, например, граждане имели преимущества в процессе приватизации, акционирования предприятий, при выплате пенсий и социальных пособий, при оплате коммунальных услуг и т.д. Негативно сказалось на положении русских жителей Балтийских государств и действие других законов и постановлений, вышедших после восстановления независимости, в частности Законов о языке и об образовании. Поскольку большинство русских в Латвии и Эстонии плохо владели языками титульной нации, переход государственных учреждений и системы образования соответственно на латвийский и эстонский языки также имел дискриминационный эффект. Таким образом, можно со всеми основаниями говорить о дискриминации русских в Латвии и Эстонии. Резкое ухудшение экономической ситуации в балтийских странах (как и на всем постсоветском пространстве) в начале 1990-х гг. затронуло русских с особенной силой, поскольку в критическом положении оказались прежде всего крупные предприятия (бывшего союзного подчинения), где русские рабочие и служащие составляли большинство. Возникли болезненные трудности для многих русских, связанные с поездками в Россию к родственникам и друзьям.
Российское руководство оказалось совершенно неготовым к такому ходу событий. В договорах, заключенных Россией с Прибалтийскими республиками в январе 1991 г. (во время визита Б. Н. Ельцина в Таллинн), стороны брали на себя обязательства гарантировать лицам, проживавшим на момент подписания в республиках и являвшимся гражданами СССР, право сохранить или получить гражданство РСФСР или Балтийских республик «в соответствии с их свободным волеизъявлением» (ст. III). В ст. IV обоих договоров предусматривалось также, что конкретные вопросы, касающиеся гражданства, будут согласованы в особых двусторонних соглашениях. Российские руководители тогда полагали, что данные вопросы можно будет решить путем переговоров. Однако после поспешного признания независимости Прибалтийских республик в августе 1991 г. все эти расчеты рухнули -- подобные соглашения («протоколы») так и не были выработаны43.