Цензорские функции исполняют органы общей компетенции: Синод (для духовной литературы), Сенат, Академия наук (для светской литературы), а также руководство тех ведомств и учреждений, у которых были типографии. С 1783 по 1797 гг. контроль за издательской деятельностью частных типографий был возложен на управы благочиния. Затем Павлом I были созданы цензурные комитеты, подчиненные Совету Императорского величества и Сенату. Некоторые исследователи считают, что именно в это время было произведено организационное оформление цензурного аппарата в России. Как представляется, данное мнение верно лишь отчасти, так как это произошло не в результате планомерного, осмысленного реформирования, а хаотичного издания множества нормативных актов и в скором времени созданная система перестала существовать.
В целом, к исходу XVIII в. было выработано более или менее устойчивое единое доктринальное представление о границах вольности печатного слова и о гарантиях в интересах правительства и общества против «злоупотреблений» таковой. Общепризнанной стала обязательность цензурного контроля, цензурные ведомства стали вполне государственными учреждениями, а цензура печати - узаконенной особой функцией властей, обязательной частью государственного полицейского управления.
Правовое регулирование цензурного контроля над печатью и правоохранительная цензурная практика в первой четверти XIX в. характеризуется неоднозначностью позиции самодержавной власти в этом вопросе. Изначально, намереваясь провести реформирование страны, правительство Александра I делало многое для распространения просвещения среди подданных. Цензурный аппарат по мысли правящих кругов должен был способствовать просветительским целям. В этой связи была проведена его реорганизация и функции надзора за печатью были возложены на образованное в ходе реформы 1802 г. Министерство народного просвещения. В 1804 г. был принят Устав о цензуре - первый кодифицированный свод установлений, направленных на регулирование отношений в сфере печати, признанный, по оценке некоторых исследователей, самым либеральным из всех узаконений XIX в. Данный закон предусматривал наличие обязательной предварительной цензуры, непосредственно осуществляемой цензурными комитетами, созданными при университетах. Как представляется, либеральные положения устава носили декларативный характер, так как не соответствовали реалиям социально-политической жизни. Наличие таких неразрешенных проблем, как крепостное право, сложная внешнеполитическая ситуация, на практике подвергали сомнению возможность в полной мере придерживаться положений устава, которыми допускалось «скромное и благоразумное исследование всякой истины». Практически с момента его опубликования цензоры не всегда придерживались его норм, а в большей степени руководствовались частными циркулярами попечителей учебных округов и указаниями вышестоящих чиновников.
С учреждением Министерства полиции, получившим значительные полномочия в сфере цензуры, контроль за распространением информации в государстве еще более усилился. Министерство народного просвещения становилось подотчетным в цензурной деятельности перед Особенной канцелярией Министерства полиции, а затем Министерства внутренних дел.
Разочарование Александра I в либеральных начинаниях, безуспешные попытки проведения реформ способствовали обращению его к религиозно-политическому консерватизму, что не преминуло сказаться на проводимой цензурной политике. В правотворческой деятельности, направленной на регулирование информационных потоков преобладающим становится издание актов частного характера (циркуляров, предписаний, распоряжений правительствующих чиновников), сужающих сферу дозволенного к печати. Устав о цензуре 1804 г. перестает быть руководством в деятельности цензоров. В начале 20-х годов XIX в. создается комитет для работы над проектом нового цензурного устава под руководством М.Л. Магницкого. Однако в царствование Александра I разработанный проект, призванный охватить «все извороты и уловки настоящего духа времени», так и не был утвержден.
Тем не менее, ужесточение правительственного курса, начавшееся со второго десятилетия XIX в., отразившееся на цензуре печати, не могло прервать поступательного духовного развития общества. Пробуждение критической общественной мысли на существовавшую действительность, вызванное победой в Отечественной войне 1812 г. и заграничными походами русской армии, уже не могло уложиться в рамки доктрин административной элиты и императора.
Основополагающим фактором в развитии духовной цензуры в первой четверти XIX в. являлась ее взаимосвязь с реформированием духовного просвещения. В начале своего царствования Александр I рассматривал религию в качестве одного из средств просвещения народных масс. По аналогии со светской церковная цензура «Начертаниями правил о образовании в государстве духовных училищ» в 1808 г. была отнесена к сфере деятельности духовных академий, при которых образовывались духовно-цензурные комитеты. На цензурные комитеты при духовных академиях возлагался контроль над выпуском и распространением соответствующей канонам православия религиозной литературы.
Следующим этапом эволюции духовно-цензурного законодательства стало принятие в 1814 г. указа, определившего основы программы развития духовного образования и утвердившего «Правила духовно-цензурных комитетов». В «Правилах» дополнялись и развивались положения, регламентирующие деятельность цензурных комитетов, заложенные в «Начертаниях» 1808 г. Однако многие проблемы так и не были урегулированы должным образом. Спорными оставались вопросы соотнесения компетенции светских и духовных цензурных комитетов. Также оставался не разрешенным вопрос о положении Московской духовной цензуры в системе духовно-цензурных ведомств.
Атмосфера в обществе, политика власти после 1815 г. вели к усилению духовной цензуры. Организация Министерства духовных дел и народного просвещения привела к ее расцвету, о чем свидетельствует вмешательство руководителей духовно-цензурного ведомства в дела университетов, участие в цензурировании журналистики, произведений литературы и т. д. Охранительная функция духовной цензуры становится доминирующей. Отсутствие законодательной основы подвигли власть к разработке устава о духовной цензуре, работа над которым была завершена в 1823 г. Однако проект не был утвержден Александром I ввиду несогласованности норм уставов светской и духовной цензуры. Данный проект получил силу закона несколько позднее, уже в следующее царствование, 22 апреля 1828 г.
В целом можно констатировать, что в первой четверти XIX столетия сложился институт духовной цензуры, закрепленный светским законодательством и регламентирующий деятельность церковных и государственных цензоров по воспрепятствованию проникновения противных христианству идей в общественное сознание.
Таким образом, общие закономерности развития цензурной регламентации первой четверти XIX в. в России проявились в следующем: во-первых, произошло институциональное оформление светской цензуры. При этом в начальный период царствования Александра I в цензуре власть в первую очередь видела средство просвещения народа. Цензурный аппарат находился в ведении Министерства просвещения, цензурные комитеты были образованы при университетах. Устав 1804 г.- первый свод законоположений о цензуре, в большей степени документ декларативного характера. Идеи эпохи «просвещения» настолько превалировали в «верхах», что при разработке цензурного устава 1804 г. стал вопрос о введении карательной (последующей) цензуры. Данное обстоятельство свидетельствовало о том, насколько неадекватно оценивали правящие круги существующую действительность. Осложнение внешнеполитических обстоятельств, рост недовольства внутри страны сразу же это обнаружило. Поэтому цензурными функциями наделяется орган, более соответствующий подобному назначению - Министерство полиции, а затем Министерство внутренних дел. Роль регулятора отношений в сфере распространения печатной информации выполнял не цензурный устав, а циркуляры и методические указания цензорам со стороны вышестоящего начальства.
Во-вторых, проводилась работа по кодификации законодательства о духовной цензуре, однако завершение ее последовало лишь в 1828 г. принятием Устава о духовной цензуре. Развитие законодательных основ церковной цензуры неразрывно связано с эволюцией духовного просвещения. Образование духовных училищ в 1808 г. повлекло за собой создание духовно-цензурных комитетов при этих учебных заведениях. Законодательными началами служили Начертание об образовании духовных училищ 1808 г. и Правила духовно-цензурных комитетов 1814 г. Помимо запрещения и одобрения сочинений религиозного характера на духовную цензуру возлагались обязанности корректировки текста, проверки правильности написания. Церковная цензура функционировала автономно от светской, находилась в ведении Синода и Комиссии духовных училищ, цензурных комитетов при духовных академиях, а также Московской духовной цензуры (до 1818 г.).
В-третьих, время после наполеоновских войн характеризуется ростом общественного самосознания, дифференциации политических и религиозных взглядов, возникновением тайных обществ, таящих угрозу для самодержавия, что предопределило усиление охранительной функции как светской, так и духовной цензуры. Изменение общественно-политической ситуации требовало обновления цензурного законодательства, которое вскоре и последовало.
Глава II: «Развитие нормативно-правовых основ института цензуры во второй четверти XIX в.». В 1826 г. и 1828 г. происходит обновление цензурного законодательства. Данный факт свидетельствует о смене политических ориентиров во внутренней и внешней политике государства. Открывшийся факт наличия оппозиции власти среди дворянства - опоры самодержавия, вылившийся в вооруженное восстание 14 декабря 1825 г. явился результатом противоречивой политики предыдущего царствования. Во избежание повторения произошедших событий и укрепления абсолютизма перед цензурным аппаратом были законодательно закреплены новые задачи, цель которых - усиление правительственного влияния на формирование общественного мнения. Характер предписаний устава 1826 г. во многом определялся консервативной доктриной нового царствования, главным постулатом которой являлось сохранение и укрепление самодержавной власти. Кроме того, необходимо учесть личности разработчиков данного акта, А.С. Шишкова и П.А. Ширинского-Шихматова, сторонников крайне консервативных взглядов, предпринявших попытку как можно подробнее регламентировать цензурный порядок. Ввиду названных обстоятельств положения цензурного устава 1826 г. сужали и без того не широкий спектр издаваемых сочинений. Существенным недостатком «чугунного» устава было сохранение в силе принципа «множественности цензур», отсутствие положений, регулирующих ввоз литературы из-за рубежа и ее распространение, ввиду чего иностранная цензура находилась в ведении Особенной канцелярии Министерства внутренних дел.
Несмотря на указанные недостатки, устав 1826 г. имел ряд достоинств. Так, впервые в нем раскрывалось понятие «произведение печати», необходимое для определения объекта правового регулирования. Впервые в уставе формулировались общие начала регуляции печатного производства. Большее внимание в сравнении с уставом 1804 г. было уделено вопросам ответственности за нарушение цензурного законодательства.
Главными причинами отказа от устава 1826 г. явилась его перегруженность подробными предписаниями, т.е. казуальный характер, а также отсутствие положений, регламентирующих деятельность цензуры иностранных книг.
Устав 1828 г. разрабатывался с учетом уже имеющегося опыта, его предписания являлись закономерным продолжением попечительной цензурной политики, проводимой в первой четверти XIX в. В отличие от устава 1826 г., новое узаконение напрямую не ставило целью цензуры формирование проправительственного общественного мнения. Однако с этого времени нормативная регламентация цензуры помимо устава осуществлялась путем издания «временных правил», которые не подлежали обнародованию, а нередко были секретными. «Временные правила» - это указания чиновников, в виде циркуляров и частных наставлений цензорам, о том, как цензуровать сочинения, в которых в той или иной степени затрагивались интересы государства. Двойной подход в нормативной регламентации печати стал характерной чертой цензурного контроля в России вплоть до 1917 г., т.е. на самом деле цель цензуры оставалась прежней, только в данном случае законодатель завуалировал ее.
К отрицательным сторонам узаконения 1828 г. следует отнести сохранение принципа «множественности цензур», вследствие чего в дальнейшем огромный бюрократический аппарат получил возможность участвовать в осуществлении цензурного контроля.
Уставом 1828 г. была урегулирована цензура иностранных книг, отнесенная к компетенции Министерства народного просвещения и внутренняя цензура, разработан механизм взаимодействия двух цензур, помимо этого одновременно вступил в действие Устав о духовной цензуре. Важнейшим новшеством стали положения о правах сочинителей, впервые закрепленные на законодательном уровне.
Принятый в 1828 г. устав о цензуре наглядно показывал возросший уровень правотворчества, закреплял регламентацию печати в качестве одного из институтов полицейского права.
Охранительно-попечительные принципы в проводимой цензурной политике являлись несомненным приоритетом. Определяющую роль в цензурной деятельности играло III Отделение С.Е.И.В.К.
Общество и не претендовало на предоставление большей свободы слова. Недовольство, вызванное цензурным притеснением, практически не выливалось в отрицание общественной ценности такой формы регуляции печати. Даже А.С. Пушкин считал необходимым институт цензуры. «Законы противу злоупотреблений книгопечатания не достигают цели закона: не предупреждая зла, редко его пресекая. Одна цензура может исполнить и то, и другое», - отмечал поэт.
Именно в это время окончательно утвердился приоритет такого правотворческого подхода, когда нормативная регламентация диктовалась мерой государственного дозволения, а не потребностью общественного интереса. Данная форма правового регулирования предусматривала только административные отношения субъектов печатного производства с властью.