26
Раздел I. Сущность административного права находит следующая взаимосвязь между управляющими и управ- ляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона
(например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляю- щей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является резуль- татом взаимного (т. е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует о том, что государственная инстанция полномочна решать в соот- ветствии с требованиями законов и административно-правовых норм вопросы, возникающие в рамках административных отношений, в одностороннем порядке.
В-четвертых,
властность и односторонность, как наиболее существенные признаки метода административно-правового регу- лирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать гори- зонтальные управленческие отношения, влекущие равенство участни- ков регулируемых управленческих отношений, т. е. их волеизъявлений на основе административного договора. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (на- пример, в виде соответствующих разрешений). Это свидетельствует о том, что метод административного права нередко используется на началах диспозитивности, т. е. предоставления управляющей либо управляемой стороне возможности выбора (без прямых предписаний и запретов) образа действий.
Таким образом, сущность метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:
а) установление определенного порядка действий — предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Тем не мене, несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридиче- ские последствия, на достижение которых ориентирует норма. Так, в Кодексе об административных правонарушениях установлено, что административные наказания могут быть наложены (должны быть наложены) не позднее определенного срока со дня совершения правонарушения. Превышение этого срока не позволяет применять к виновному меры административной ответственности;
б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дис-
Глава 1. Предмет и метод административного права
27
циплинарной или административной ответственности). Так, запре- щено направлять жалобы граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные долж- ностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;
в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование по- ведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это — «жесткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, напри- мер, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия
(наказания) либо освобождения его от ответственности;
г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предус- мотренные административно-правовой нормой действия в опреде- ленных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это — «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий. Разрешительный метод является наиболее перспективным;
д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (в частности, процес- суальное равенство).
§ 3. Функции, принципы и система административного права
Как отрасль административное право обладает рядом функций.
Эти функции определяются назначением административного права как регулятора общественных отношений в сфере реализации ис- полнительной власти (государственного управления).
1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации ис- полнительной власти.
2. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделе- ния субъектов исполнительной власти полномочиями по админи- стративному нормотворчеству.
28
Раздел I. Сущность административного права
3. Организационная функция, проистекающая из организацион- ного характера государственно-управленческой деятельности, кото- рый постоянно «поддерживается» нормами административного права.
4. Координационная функция, имеющая своей целью обеспе- чение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления.
5. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюде- ние установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.
6. Воспитательная функция, имеющая своей целью воспитание граждан путем применения норм административного права, инфор- мационной деятельности.
Административное право, выполняя свои функции, руководству- ется основными принципами, общими с теми, на базе которых происхо- дит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые закреплены в Конституции РФ.
Важнейшее значение в указанном смысле имеет ст. 2 Конститу-
ции РФ, утвердившая, что человек, его права и свободы являются высшей
ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека
и гражданина — обязанность государства.
Административное право базируется на принципе приоритета личности и ее интересов в жиз- ни общества и государства. Данный принцип весьма показателен для административно-правового регулирования, поскольку именно в процессе реализации исполнительной власти становятся реальными и гарантированными права и свободы человека и гражданина, обеспе- чивается их защита. Нормами данной отрасли права соответственно формируется административно-правовой статус личности.
Принцип разделения властей
заключается в обеспечении делового взаимодействия между всеми ветвями государственной власти, что исключает полную независимость каждой из них и предполагает не- допущение подмены одной ветви власти другой, вторжение законо- дательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.
Принцип федерализма
непосредственно влияет на процесс и ме- ханизм административно-правового регулирования. Существенное значение при этом имеет тот факт, что административное и админи- стративно-процессуальное право отнесены к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конститу- ции РФ). Соответственно проблемный характер приобретает практика установления административно-правовых норм на уровне субъектов
Глава 1. Предмет и метод административного права
29
Федерации в соответствии с нормами федерального значения. Под- час в этой области наблюдаются факты принятия исполнительны- ми органами субъектов Федерации правовых актов, находящихся в противоречии с федеральными, нарушающими единое правовое пространство. Дальнейшее укрепление федеративных начал являет- ся одним из условий более четкого разграничения правотворческих возможностей между федеральным центром и исполнительными органами республик, краев, областей и т. п.
Принцип законности
предполагает, что исполнительные органы
(должностные лица) при применении административно-правовых норм обязаны строго соблюдать Конституцию и законы Российской
Федерации. Административно-правовое регулирование не должно противоречить Конституции страны и ее законодательству. Иное неизбежно приведет к искажению конституционно закрепленного механизма правоисполнения.
Принцип гласности
(прозрачности) означает, что применяемые в процессе административно-правового регулирования нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. При созда- нии административно-правовых норм на любом уровне должны быть обеспечены условия для выражения и учета мнения как общественных объединений и отдельных граждан, так и возможных адресатов буду- щих административно-правовых норм. Гласность означает также, что достоянием общественности должны быть результаты, достигнутые в процессе административно-правового регулирования тех или иных управленческих отношений.
Принцип ответственности
применительно к административно- правовому регулированию означает не только реальное наступление ответственности за нарушения требований общеобязательных адми- нистративно-правовых норм, но и дисциплинарную ответственность должностных лиц как за неправомерное применение норм адми- нистративного права, так и за недобросовестное исполнение своих функций и иные нарушения процедуры подготовки и вступления в законную силу и реализации административно-правовых норм.
§ 4. Место административного права в правовой системе
Российской Федерации
Административное право, имея собственные предмет и метод, тесно взаимодействует с другими отраслями права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что административное
30
Раздел I. Сущность административного права право охватывает своим регулятивным воздействием широкие обла- сти государственной и общественной жизни, что предопределяется многообразием практического проявления действующего в Россий- ской Федерации механизма исполнительной власти.
Наиболее тесно административное право взаимодействует с кон- ституционным (государственным) правом. Будучи ведущей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст. 10, 11, 71–72, 77, 83–88,
102–103, 110–117, 125 Конституции РФ); права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст. 85, 103, 111, 117) и т. п. Мно- гие стороны организации и деятельности механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными законодательными нормами. Административное право исходные начала берет в нор- мах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управлен- ческих общественных отношений и административно-правовые сред- ства его защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации и т. п.
Гражданское и административное право нередко с внешней сто- роны регулируют сходные общественные отношения имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода правового регулирования (на началах договора либо административного предписания). Аналогично решается во- прос о соотношении трудового и административного права. Трудовые отношения — основной предмет трудового права — возникают, как правило, на основе односторонних административных актов, кото- рым предшествуют соглашения, в том числе и контракты, об условиях будущей работы. Правовой акт полномочного должностного лица требуется и для прекращения трудовых отношений, для юридического оформления субъективных прав, связанных с трудовой деятельностью
(отпуск, выход на пенсию и т. п.). Особенно тесно взаимодействие норм административного и трудового права при регулировании государ- ственно-служебных отношений.