Материал: О. Е. Кутафина (мгюа) приступает к изданию серии учебников и учебных пособий для бакалавров по направлению подготовки Юриспруденция

Глава 1. Предмет и метод административного права
31
Наиболее сложно проведение граней между, например, админи- стративным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Механизм их соотношения таков, что фактически значитель- ная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами.
Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих за- претов (преступление или административное правонарушение).
Определенные связи можно обнаружить между гражданско-про- цессуальной, уголовно-процессуальной и административно-процес- суальной отраслями российского права. В частности, Гражданский процессуальный кодекс предусматривает рассмотрение дел, воз- никающих из административно-правовых отношений (например, рассмотрение жалоб на действия органов исполнительной власти и должностных лиц).
Административное право, как и другие отрасли права, представ-
ляет собой систему
, состоящую из институтов и норм администра- тивного права.
Общая часть административного права определяет общие инсти- туты административного права, определяющие административное право в системе российского права. К ним относятся предмет и метод административного права, административно-правовые нормы и от- ношения, субъекты административного права, административно- правовые формы и методы деятельности субъектов государственного управления, административную ответственность, административно- процессуальное право.
Особенная часть административного права определяет органи- зацию государственного управления в различных сферах государ- ственной деятельности — в сфере экономики, социально-культурной, административно-политической.
В рамках указанных институтов выделяются нормы админи- стративного права, регулирующие управление в отдельных отраслях и сферах государственной деятельности — промышленности, сель- ского хозяйства, коммуникаций, торговли, обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции и ряда других.
Таким образом, административное право является базисной и сложной отраслью российского права. Это обусловлено необходи- мостью реализации исполнительной власти во всех сферах жизни общества. От эффективности ее осуществления (организации госу- дарственного управления) в решающей степени зависит жизнедея-

32
Раздел I. Сущность административного права тельность государства, гарантированность реализации гражданами прав и свобод.
Соответственно, на системе административного права строится и система учебной дисциплины «Административное право».
§ 5. Источники административного права
Источники административного права — это внешние формы вы- ражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных орга- нов, содержащие такого рода правовые нормы, т. е. нормативные акты.
Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. К их числу относятся:
1. Конституция РФ, многие из норм которой имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, кон- ституционные нормы: закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется пре- имущественно в сфере государственного управления (ст. 22, 24–25, 27,
30–35); определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. 77, 110–117); разграничивающие предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. 71–73).
Вместе с тем источниками административного права являются конституции республик, входящих в состав Российской Федерации; уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
2. Законодательные акты Российской Федерации, а также ее субъектов. Наибольшее значение при этом имеют законы Россий- ской Федерации, поскольку они содержат административно-право- вые нормы, действие которых распространяется и на ее субъекты.
В качестве примера можно назвать Федеральные законы: от 27 мая
2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»;
«Об общих принципах организации законодательных (представитель- ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с последующими изме- нениями и дополнениями).
В настоящее время законодательная форма источников админи- стративного права значительно расширена. Соответственно админи- стративно-правовые нормы могут найти свое выражение и в законода- тельных актах представительных органов всех субъектов Федерации.

Глава 1. Предмет и метод административного права
33
3. Нормативные указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения о федеральных органах исполнительной власти.
Принципиальное значение имеют Указы Президента РФ: Указ
Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»; Указ Президента РФ от 7 сентября
2010 г. № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной на- градной системы Российской Федерации»; Указ Президента РФ от
24 января 2011 г. № 86 «О единой национальной системе аккредита- ции» и другие.
Источниками административного права являются и указы высших должностных лиц субъектов РФ.
4. К числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства РФ (ст. 115 Кон- ституции РФ). К ним, в частности, относятся постановление Пра- вительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»; распоряжение Прави- тельства РФ от 15 апреля 2011 г. № 646-р «О создании федерального государственного казенного учреждения “Федеральное управление накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнос- лужащих”» и другие.
Источниками административного права могут быть также норма- тивные постановления правительств (администрациями) субъектов
Федерации.
5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источников административного права служат нормативные акты федеральных министерств, служб и агентств Российской Федерации, а также ис- полнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
6. Источниками административного права являются также нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Консти- туции РФ).
Контрольные вопросы
1. Общественные отношения, регулируемые административным правом. Сфера государственного управления.
2. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.

34
Раздел I. Сущность административного права
3. Понятие метода административно-правового регулирования.
Юридически властное содержание предписаний и запретов. Дозво- ления.
4. Функции административного права.
5. Принципы административного права.
6. Место административного права в правовой системе Россий- ской Федерации.
7. Система административного права.
Список рекомендуемой литературы
Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова,
М. С. Студеникиной. М.: Норма, 2008.
Бобылев А. И., Горшкова Н. Г., Ивакин В. И.
Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Государство и право, 2003.
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы раз- вития / отв. ред. И. Л. Бачило. М.: Юристь, 1998.
Исполнительная власть в России. История и современность, про- блемы и перспективы развития / под ред. Н. Ю. Хаманевой. М.: Новая правовая культура, 2004.
Козлов Ю. М.
Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004.
Кутафин О. Е.
Основы общественного строя и политики Россий- ской Федерации // Государственное право Российской Федерации.
Курс лекций / под ред. О. Е. Кутафина. Т. 1. М., 1993.
Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В.
Административное право: учебник. М.: Юрайт, 2010.
Попов Л. П., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В.
Государственное управ- ление и исполнительная власть. М.: Норма, 2011.
Россинский Б. В., Старилов Ю. Н.
Административное право: учеб- ник. М.: Норма, 2009.
Тихомиров Ю. А.
Административное право и административный процесс. Полный курс. М.: ГУ-ВШЭ, 2005.
Юсупов В. А.
Теория административного права. М.: Юрид. лит.,
1985.
Атаманчук Г. В.
Теория государственного управления. М.: Оме- га-Л, 2006.

36
Раздел I. Сущность административного права граждан и организаций; прохождение государственной службы и статус государственных служащих; административный процесс и ряд других.
Теоретической основой
науки административного права являются философские и общесоциологические науки, теория права, а также работы отечественных и зарубежных юристов.
При изучении административного права научное познание, прежде всего, направлено на анализ совокупности юридических норм. Действующие нормы систематизируются, объединяются в институты и подотрасли, складываются в систему администра- тивного права.
Наряду с нормами изучаются также административные право- отношения: исследуются их субъекты и объекты, юридические факты, виды правоотношений. В науке административного права дается классификация административных правоотношений по ряду оснований: материальные и процессуальные, вертикальные и гори- зонтальные и другие. Однако как нормы административного права, так и административные правоотношения показывают не весь объект познания и не дают полного представления о предмете науки адми- нистративного права.
Для науки административного права важны и административно- правовые категории. В административном праве к таким знаниям относятся категории типа «исполнительная власть», «органы ис- полнительной власти», «государственная служба», «государственная должность», «административное принуждение» и другие. Админи- стративно-правовые категории создают устойчивость данной науки и сохраняют ее целостность.
Нормативную основу науки административного права составля- ют Конституция Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие различные стороны государственного управления.
Предмет и содержание науки административного права нераз- рывно связаны с методом ее познания. Метод правовой науки — это система методов познания, которые используются в конкретных юридических науках и составляют их методологическую основу. На методологическую основу опирается также наука административного права.
Наука административного права использует прежде всего специ- ально-юридический и конкретно-исторический методы.
С помощью специально-юридического метода осуществляется изучение норм права и правоотношений. Этот метод включает

Глава 2. Наука административного права
37
такие приемы, как описание и анализ административно-право- вых норм и правоотношений, их объяснение, толкование, клас- сификацию. Это — логические приемы исследования. В рамках формально-догматического метода особенно значительна роль классификации и систематизации. При классификации по- средством группировки административно-правовых явлений и понятий сопоставляются эти понятия, что помогает составить более полное представление о каждом из них в отдельности и об исследуемом предмете в целом.
Сравнительно-исторический метод исследования представляет собой исторический подход к анализу и оценке важнейших кате- горий государственного управления и административно-правовых институтов. Наука административного права не может игнорировать все то ценное и позитивное, что было накоплено административным законодательством России и что представляет собой ее вклад в общий потенциал мировой правовой культуры.
Охарактеризованные методы связаны между собой и каждый из них может применяться в сочетании с другими. Все эти методы имеют общее основание, которое определяется общим свойством того пред- мета (объекта), который изучается и познается — административного права.
§ 2. Становление и развитие науки административного права:
от полицейского к административному праву
Наука административного права возникла из так называемых камеральных наук, получивших свое развитие в Германии в ХVII в.
Предназначенные служить для практического руководства чинов- ников административных учреждений того времени, называвшихся камерами, эти науки содержали в себе те сведения, которые были необходимы для осуществления их деятельности, — технические сведения об управлении поместьями и мануфактурами, наставления и регламенты, инструкции и приказы князей.
Развитие административного права как права государственного управления в России и европейских государствах прошли два этапа: в рамках полицейского права и административного права.
Полицейское право
как теория управления возникает на этапе перехода от феодальной раздробленности к монархическому центра- лизованному государству.
Термин этот греческого происхождения от слова, politeia (от
polis
— город), означавшего городское, государственное устройство.