38
Раздел I. Сущность административного права
В таком первоначальном смысле термин этот перешел в латинский язык, под формой politia, и в таком значении употреблялся средне- вековыми писателями. Но с конца XIV века его начали употреблять, сначала во Франции, a затем и в Германии, в несколько ином смысле; под французским термином police, policite и немецким polizei стали понимать совокупность различных элементов общественного по- рядка, общественное благополучие, a также и правительственную деятельность, направленную на их обеспечение. Он включал всю совокупность дел светского управления—res politicae, в отличие от
res ecclesiasticae
, дел церковных. Сначала термин «полиция» в этом широком смысле вошел в употребление в официальном языке законодательства и администрации, a затем вошел и в научную литературу, представители которой применили его и к характери- стике направления, в течение долгого времени господствовавшего в истории различных государств.
Как самостоятельная сфера научного знания полицейское право появляется в Германии в XVIII веке. Здесь имеются в виду работы
Иоганна Генриха фон Юсти и Иосифа Зонненфельса
— двух ученых, признаваемых основателями науки полиции и полицейского права.
Их главная заслуга состоит в том, что они дали более или менее цель- ную и законченную систему того обширного научного материала, который накапливался, разрабатывался и освещался уже задолго до них. Этот материал дала прежде всего сама жизнь, жизнь общества и государства, интересы которых и породили потребность в особой дисциплине для изучения и их научной разработки.
Сочинения Юсти и Зонненфельса оказали большое влияние на современное им общество и были переведены на русский язык. Под их влиянием наука полиции сделалась предметом усиленной разработки среди немецких ученых и вскоре вошла в круг преподавания юриди- ческих факультетов. Среди ученых российской науки полицейского права следует назвать С. Е. Десницкого, В. Н. Лешкова, Н. Х. Бун- ге, В. Ф. Дерюжинского, М. И. Шпилевского, И. Е. Андреевского,
А. Я. Антоновича, В. В. Ивановского, И. Т. Тарасова.
В XIX веке стало очевидно, что правительственная опека над различными сторонами народной жизни далеко не приводит к тем благодетельным результатам, на которые привыкли рассчитывать сторонники полицейской регламентации. Коренные недостатки, присущие полицейскому государству вызвали во всех общественных классах стремление к замене его таким государственным строем, ко- торый обеспечивал бы всем и каждому гражданскую и политическую свободу и в котором вместо воли одного монарха господствовала бы
Глава 2. Наука административного права
39
воля всего народа. Правительства перестали смотреть на полицей- скую регламентацию, как на необходимое средство и наилучший путь к достижению общего благополучия; в ней, наоборот, стали видеть источник многих бедствий и преграду к свободному развитию сил и способностей народа.
Под «полицией» стали понимать охрану государственного порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в форме принуж- дения. В обыденной жизни того времени под словом «полиция» пони- мали, прежде всего, полицейский персонал, т. е. наружную полицию, а также выделяли полицию учреждений, охраняющую жизнь, здоро- вье, имущество, общественный порядок, публичную безопасность. По объектам и предметам, которых касается полицейская деятельность, полиция делится на три категории: 1) административная полиция;
2) полиция безопасности; 3) судебная полиция. Эти проблемы раз- рабатывались в рамках полицейского права российскими учеными в ХIХ веке и начале ХХ века.
Таким образом, прежний термин «полиция» утратил свое первона- чальное значение. Прежде под полицией понимали всю внутреннюю политику государства; но с течением времени это понятие стало су- живаться, и его начали употреблять не в значении всей деятельности государства в области административного управления, a лишь от- дельной его отрасли, связанной с деятельностью специальных органов, обеспечивающих общественную безопасность.
В ХIХ веке в Европе начинается новый этап развития науки о го-
сударственном управлении — появляются учение о государственном
управлении и административное право.
Это было связано с тем, что в этот период в экономическом и по- литическом строе европейских государств последовал ряд крупных перемен, изменивших основу полицейского государства и поста- вивших перед юридической наукой ряд новых и вместе с тем крайне сложных вопросов. В этот период происходит законодательное за- крепление основных неотчуждаемых прав личности, установление задач государства и пределов государственного вмешательства в жизнь общества, обеспечение законности в управлении. На смену прежней концепции «полицейского государства» пришла концепция «право- вого государства», в котором гарантировалась свобода личности от произвола администрации. В правовом государстве феодальной пра- вительственной власти противопоставлялся закон, гарантировалось невмешательство власти в частную жизнь граждан. Методологической основой концепции правового государства стали работы И. Канта,
40
Раздел I. Сущность административного права учение об общественном договоре Ж. Ж. Руссо, теория разделения властей Д. Локка и Ш. Монтескье.
Другой характерной чертой правового государства является под- чинение всей его жизни и деятельности закону. Ему подчиняются не только граждане, но и все органы государства, особенно же пред- ставители администрации. Философским обоснованием правового государства явилось учение Канта. По этому учению человек отнюдь не должен быть средством для достижения каких-либо целей; человек есть цель в самом себе: признание человеческого достоинства абсолют- ной целью составляет безусловное требование нравственного закона
(категорический императив).
Эти изменения в жизни общества в значительной степени под- готовило почву для появления нового направления в системе адми- нистративной науки.
Наиболее полно и систематизировано в тот период теория го- сударственного управления в условиях правового государства была разработана немецким ученым Лоренцем фон Штейном (1815–1890). Его основные идеи о государственном управлении изложены в 7 томном труде «Учение об управлении» (Stein. Verwaltungslehre. Stuttgart. 1865.
7 vol.), а также в книге Handbuch der Verwaltungslehre. Stuttgart. 1876. На русском языке работа Л. Штейна вышла в переводе и под редакцией профессора Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевского под названием: «Учение об управлении и праве управления с сравне- нием литературы и законодательств Франции, Англии и Германии»
1
Характеризуя сущность учения Л. Штейна о государственном управлении, необходимо отметить, что под управлением он понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни. Таким образом, по мысли Л. Штейна, управление призвано для осуществления государственной воли, закрепленной в законода- тельных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства — закон получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельности по- следнего.
Важные методологические выводы о природе, сущности и органи- зации государственного управления содержались и в трудах россий-
ских ученых-юристов XIX начала XX века
, таких как А. Д. Градовский,
1
Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литера- туры и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874.
Глава 2. Наука административного права
41
А. И. Елистратов, М. Н. Коркунов, В. В. Сокольский, М. Рейснер,
Н. И. Лазаревский и ряд других.
В своем фундаментальном труде «Начала русского государ- ственного права» А. Д. Градовский отмечал, что государственное управление является предметом как государственного права, так и права управления (административного права). Он писал, что уче- ние о государственном управлении есть учение об осуществлении верховных прав, принадлежащих государственной власти, и тех целей государства, к достижению которых оно стремится. При этом он от- мечал, что учение об осуществлении государственных целей может быть рассматриваемо, с одной стороны, с точки зрения практических мер и способов, необходимых для достижения разных целей государ- ственного управления; учение об этих практических мерах и способах и составляет науку об управлении, или полицейское право. Государ- ственное право, принимая также в расчет те цели, к осуществлению которых стремится государство, не говорит, однако, о практических мерах к их осуществлению. Оно имеет в виду, во-первых, распределе- ние этих задач между разными государственными установлениями, и, во-вторых, организацию установлений, соответствующую пред- положенным целям.
В. В. Сокольский
отмечал, что все учение об управлении может быть разделено на учение об органах управления, заключающее в себе систематическое изложение совокупности юридических норм, опре- деляющих организацию и компетенцию органов управления, и учение о самой деятельности управления, содержащее систематическое изло- жение юридических норм, определяющих меры и способы управления.
А. И. Елистратов
в курсе лекций «Административное право» писал, что законность деятельности государственной власти дости- гается благодаря возможности обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной деятельности. Госу- дарственное управление становится правомерным и подзаконным по мере того, как законодательная функция — задача издания законов — различается и обособляется от задачи государственного управления.
Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ею законов. Но верная началу за- конности власть должна подчиняться закону в делах государственного управления.
42
Раздел I. Сущность административного права
Таким образом, административная деятельность, осуществляющая
предначертания законодательных органов и направленная к непосред-
ственному удовлетворению нужд и потребностей государства, и со-
ставляла по мнению юристов XIX начала ХХ века содержание предмета
административного права.
§ 3. Советская наука административного права и современная
наука административного права в России
В советский период получила дальнейшее развитие теория адми- нистративного права — понятие государственного управления как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности госу- дарственного аппарата. Ученые-административисты И. Н. Ананов,
И. Л. Бачило, С. Берцинский, Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, А. Е. Лу- нев, Г. И. Петров, С. С. Студеникин, Ц. А. Ямпольская и ряд других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем. Был дан научный анализ понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и ряда других. В научной литературе административного права утвердилась концепция государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов
1
Так, Ц. А. Ямпольская давала определение государственного управ- ления как исполнительно-распорядительной деятельности Совет- ского государства, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления. Мож- но отметить, что в своем определении Ц. А. Ямпольская определяет государственное управление как функцию государства и выделяет такие его признаки как исполнительно-распорядительный характер, направленность на исполнение законов и реализацию путем принятия актов государственного управления.
Г. И. Петров
характеризовал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как прак- тическое осуществление функций Советского государства на основе
1
См., например: Кобалевский В. Советское административное право. Харьков,
1929, С. 3–5; Берцинский С. К вопросу о методологии советского управления //
Сов. госуд. право. 1930. № 10; Советское административное право. М., 1959. С. 7.