О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ КОМПЕТЕНЦИИ МАДЖЛИСА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ
Темиров Вали Тиллобоевич, помощник судьи Конституционного суда Республики Таджикистан
Фирдавсова Гуландом Рустамовна, cоискатель Института философии, политологии и права имени А. Баховаддинова Академиz наук Республики Таджикистан
АННОТАЦИЯ
компетенция полномочие представительный государственный
В данной статье подвергается анализу компетенция и полномочия местных представительных органов государственной власти и их отличие с точки зрения науки конституционного права.
Ключевые слова: Маджлис народных депутатов, компетенция, полномочия, предмет ведения, депутат, местные представительные органы государственной власти, классификация.
ANNOTATION
Temirov Vali Tilloboevich, Assistant to the judge of the Constitutional Court of the Republic of Tajikistan
Firdavsova Gulandom Rustamovna, applicant of the Institute of philosophy, political science and law named after A. Bahovaddinov of Academy of sciences of the Republic of Tajikistan
In this article, the competence and authority of local representative bodies of state power and their difference from the point of view of the science of constitutional law are subjected to analysis.
Key words: Majlis of people's deputies, competence, authority, subject matter, deputy, local representative bodies of state power, classification.
Отсутствие понятия компетенции на законодательном уровне, привело к тому, что в современный период развития отечественной науки конституционного права не существует единого понятия компетенции. Несмотря на то, что по проблемам компетенции местных представительных органов посвящено много авторских работ, вопрос всё ещё остается открытым. При этом мы исходим из того, что по своей сущности и содержанию компетенция Маджлиса народных депутатов представляет собой «правовое средство (форму) общественного разделения труда по управлению государством и обществом» [10, 26].
Понятие компетенция местных представительных органов для отечественной науки конституционного права не новое, так как оно сложилось еще в советское время, и до сих пор не потеряло своё значение. С нашей точки зрения, вопрос о компетенции местных представительных органов в теоретическом аспекте несколько лучше освещен в работе К.Ф. Шеремета.
К.Ф. Шеремет, анализируя понятие компетенции, рассматривает её как закрепленную законами и другими нормативно-правовыми актами совокупность предметов ведения и полномочий (прав и обязанностей) этих органов [22, 17-28]. С точки зрения, К.Ф. Шеремета, едва ли правильно объяснять существующие недостатки в нормативном регулировании компетенции местных органов власти слабостью теоретической разработки этого вопроса. И все же следует признать, что в настоящее время большая часть исследований о местных представительных органах посвящена формам и методам организационно-массовой работы этих органов, но не их компетенции. В отношении содержания самого понятия «компетенция местного представительного органа» высказано в основном три точки зрения. Первая состоит в том, что под компетенцией понимается совокупность полномочий или прав местного представительного органа [1, 72]. Согласно второй точке зрения, в понятие компетенции входят не только права, но и обязанности местных представительных органов. При этом отметим, что речь идет не о понимании полномочий как обязанностей («права-обязанности»), а об обязанностях сверх имеющихся прав, об обязанностях как самостоятельном элементе компетенции [15, 29-30]. Третья точка зрения состоит в том, что компетенция охватывает не только права, обязанности, но и определенную сферу деятельности местного представительного органа или, по выражению некоторых авторов, круг деятельности [25, 24].
О.Е. Кутафин определяет компетенцию как юридическое выражение функций, правовую форму осуществления этих функций, которая складывается из предмета ведения, прав и обязанностей [10, 36]. На наш взгляд, прав профессор О.Е. Кутафин, который считает, что наделение органов государства компетенцией, отвечающей политическим, экономическим и социальным условиям жизни общества, а также требованиям научной организации управления, является одной из важных предпосылок эффективного использования всех возможностей государственности в руководстве экономическими и социальними процессами. Чем правильнее определена компетенция органов, тем слаженнее работает аппарат, эффективнее используются материально-финансовые, правовые, организационные и иные средства для решения задач государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства [10, 26].
Наш отечественный конституционалист А.И. Имомов, исследуя вопрос понятия компетенции местных представительных органов, определяет её как совокупность полномочий (права и обязанности), которыми наделен представительный орган. С его точки зрения, объем, и содержание полномочий представительного органа зависят, прежде всего, от порядка его подчинения. Такая позиция также поддерживается другими нашими отечественными конституционалистами С.М. Касымовым и С.Р. Раджабовым.
Уделяя к этому вопросу внимание, современные исследователи не остались в стороне. Л.В. Мацупа, изучая понятие компетенции, полагает, что компетенция государственного органа есть юридическое выражение функций, правовая форма осуществления этих функций, возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел [11, 168-206]. С её точки зрения, вопрос о компетенции органа государственной власти относится к числу «базовых» в политической практике. Ответ на него позволяет определить, как и в какой мере тот или иной орган власти выполняет свою роль в государстве, каковы его отношения с другими государственными структурами, общественными институтами.
Совсем иную и весьма интересную позицию по поводу определения понятия компетенции занимает А.М. Шерипбаев, определяя её как регулирование системы и структуры органов местного государственного управления [23, 103-120].
Надо отметить, что исследователи, в совокупности определяя понятие компетенции местных представительных органов, основную ставку делают именно на структурные элементы компетенции местных представительных органов - предмет ведения, права и обязанности (полномочия). Причем важно иметь в виду, что предмет - это не отдельные вопросы и не совокупность каких-то вопросов, а определенные области государственной деятельности. Поэтому предмет ведения является первым составным элементом компетенции Маджлисов народных депутатов. Предмет ведения указывает на те сферы общественной жизни, в которых действуют местные представительные органы. Иными словами, это юридически закрепленный круг общественных отношений, в которых эти органы наделяются соответствующими правами и обязанностями, в том числе принимать правовые решения.
Полномочия местных представительных органов - это права и обязанности, которыми они наделяются для решения возложенных на них задач и функций и которые настолько неразрывно связаны между собой, что большинство прав выступает в форме прав-обязанностей. Например, своевременное образование соответствующих органов является правом Маджлиса народных депутатов, но одновременно это и его обязанность, так как в противном случае представительный орган (имеется в виду Маджлис народных депутатов) не сможет эффективно работать. К тому же, если вновь избранный Маджлис народных депутатов не определит в течение месяца свою структуру и не изберет свои органы, его полномочия могут быть досрочно прекращены верхней палатой парламента Республики Таджикистан.
Говоря о полномочиях государственного органа, необходимо знать, что в юридической литературе полномочия наряду с предметами ведения рассматриваются в качестве компонента компетенции государственного органа [14, 567; 6, 82]. При этом полномочия характеризуются как права и обязанности государственного органа в отношении принятия нормативных правовых актов, осуществления иных действий. В этом смысле полномочия представляются активно развивающейся совокупностью прав и обязанностей соответствующего органа. Ю.А. Тихомиров обоснованно отмечает, что публичная сфера предполагает соединение прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанности, которую нельзя не реализовать в публичных интересах. Каждый элемент понятия «полномочие» имеет собственное содержание. Так, право дает возможность выбора действий, а обязанность требует совершения вполне конкретного действия со стороны соответствующего органа [19, 56]. В тоже время, существует понимание полномочий как единственного элемента компетенции. В этом смысле компетенция органа государственной власти определяется совокупностью юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица.
Сказанное выше не означает, что компетенция и полномочие - одно и то же понятие. Компетенция - это предмет ведения государственного органа, а полномочие составляет лишь отдельную часть сферы деятельности этих органов. Например, Маджлис народных депутатов определяет пути социально-экономического развития на местах, утверждает соответствующие планы и программы, и контролирует их исполнение. Кроме того, понятие полномочия сильно отличается от понятия компетенции.
Во-первых, полномочие в отличие от компетенции образует отдельную сферу деятельности государственного органа, тогда как компетенция охватывает широкий круг общественных отношений. Например, компетенция Маджлиса народных депутатов, имеющая организационный характер, охватывает несколько полномочий Маджлиса народных депутатов, таких как утверждения председателя района, назначаемого на должность и освобождаемого от должности Президентом Республики Таджикистан; выражение председателю района при наличии основания тайным голосованием и с одобрения не менее чем двух третей от общего числа депутатов Маджлиса народных депутатов недоверия и внесение на рассмотрение Президента Республики Таджикистан вопроса о его освобождении; принятие регламента Маджлиса народных депутатов и в необходимых случаях - внесение в него изменений и дополнений; учреждение постоянных и временных комиссий и других органов Маджлиса народных депутатов; утверждение их положения и состава, заслушивание отчетов об их деятельности и т.д. Получается, что полномочие Маджлис народных депутатов не может охватывать весь комплекс прав и обязанностей, составляющих предмет ведения Маджлиса народных депутатов, а наоборот, охватывает их по отдельности. Такая ситуация четко сформулирована в ст. 8 Конституционного закона Республики Таджикистан «О местных органах государственной власти».
Во-вторых, полномочие государственного органа в отличие от его компетенции имеет неустойчивый характер, т.е. полномочие государственного органа может, в любой момент измениться, а компетенция имеет устойчивый характер, и не так часто подвергается изменению. Например, компетенция Маджлиса народных депутатов в сфере налога и налогообложения. Полномочия Маджлиса народных депутатов об установлении налогов в определенной сфере, например, в имущественных отношениях, может изменяться в соответствии с действующим законодательством, но компетенция Маджлиса народных депутатов по поводу установления местных налогов не может изменяться и сохраняется за ним.
В-третьих, под понятием полномочия понимается юридический документ, уполномочивающий одно лицо действовать от имени другого в целом, или в определенных целях, или на определенный срок [8, 553]. Исходя из этого, законодательство Республики Таджикистан уполномочивает Маджлис народных депутатов действовать на соответствующей территории от имени государства и обеспечить реализацию правовой политики государства на данной территории. Это закреплено в самой Конституции, согласно, которой государственная власть на местах осуществляется местными органами. Как отмечает З. Алиев, местную государственную власть представляют представительные и исполнительные органы. Они взаимодействуют и сотрудничают между собой и с другими уровнями (областным звеном), осуществляют на местах государственную власть [2, ].
Исходя из норм действующего законодательства Республики Таджикистан, можно определить следующие предметы ведения Маджлисов народных депутатов: местный бюджет, планы экономического и социального развития территории, комплексные и целевые программы по различным вопросам экономического и социального развития, правопорядок и соблюдение прав граждан, организационные и кадровые вопросы местного значения и т. д.
Перечисленные предметы ведения Маджлиса народных депутатов в большинстве случаев совпадают с предметами ведения местных исполнительных органов. Действительно, местные бюджеты, планы, программы развития территории, обеспечение правопорядка и прав граждан также находятся в сфере ведения местных исполнительных органов. Это обусловлено тем, что местные представительные и исполнительные органы в равной степени ответственны за состояние дел на соответствующей территории, однако полномочия у них разные. Важные вопросы местного управления, хозяйственного и социально-культурного развития решаются именно районом. На уровне района завершается государственная власть. На низшем уровне существуют органы местного самоуправления (Джамоаты), которые входят в территорию этих районов. Кроме того, центральная власть не может в деталях знать, что нужно каждому конкретному району, - это знают только его жители. И проверять эффективность расходования средств на местах с помощью общественности, представительных органов власти тоже легче, чем из центра.
Таким образом, компетенция Маджлисов народных депутатов является сложной правовой категорией, структура которой складывается из следующих элементов, причем все составные части компетенции обладают внутренним единством и согласованностью:
а) первый составной элемент компетенции - права и обязанности, или полномочия, с помощью которых реализуются функции и задачи Маджлис народных депутатов. Права и обязанности в основном находятся в тесной диалектической связи, единстве, взаимозависимости;
б) вторым составным элементом компетенции являются предметы ведения. Термин «предмет» означает все то, что может находиться в отношении или обладать каким-либо свойством. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев полагают, что «под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них, орган». К.Ф. Шеремет, С.А. Авакьян понимают под предметами ведения общественные отношения, в которых орган государства юридически компетентен.
По утверждению некоторых исследователей, усиление роли местных представительных органов и предоставление им дополнительных полномочий - один из первых шагов по формированию самоуправления на местах [20]. Поэтому формы и характер участия Маджлисов народных депутатов в осуществлении функций государства определяются установлением их компетенции. Здесь надо особенно подчеркнуть, что местные власти могут принимать сколько угодно решений, но без денег и соответствующих полномочий все это будет фикцией, так как «компетенция государственных органов обусловлена их предназначением и местом в общей системе органов государства. Она является одним из основополагающих признаков любого государственного органа. При этом каждый государственный орган не только наделен соответствующей компетенцией, но и опирается в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства» [13, 161].
Надо отметить, что в юридической науке ведется много дискуссий по поводу правильного применения терминологии, связанной с понятием «компетенция». Как известно, термин «компетенция» происходит от латинского «competentia», что означает «ведение», «способность», «принадлежность по праву», и обычно используется в двух смыслах:
а) для определения круга вопросов, в которых субъект обладает познаниями (используется в объективном или фактическом смысле при обозначении ведения, компетентности субъекта);