б) для определения круга полномочий, которыми наделен субъект (употребляется в формальном (или юридическом) смысле при характеристике прав и обязанностей субъекта).
Определение понятия «компетенция» в формальном (юридическом) значении предлагалось различными авторами и зависело от элементов, включаемых ими в структуру компетенции. По мнению Г.С. Сапаргалиева, компетенция государственного органа по своей сущности представляет собой «правовое средство (форму) общественного разделения труда по управлению государственными и общественными делами. Наделение органов государства компетенцией, отвечающей политическим, экономическим и социальным условиям жизни общества, а также требованиям научной организации управления, является одной из важных предпосылок эффективного использования всех возможностей государственности в руководстве экономическими и социальными процессами. Чем правильнее определена компетенция органов, тем слаженнее работает аппарат, эффективнее используются материально-финансовые, правовые, организационные и иные средства для решения задач государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства [12, 68]. Это означает, что компетенция местных представительных органов весьма многообразна. В ней находят свое выражение идея полновластия народа, реальное соотношение центра и мест, объем децентрализованных функций государственного руководства.
Справедливо отмечет Л.В. Мацупа, что правовая регламентация компетенции маслихатов (представительные органы) тесным образом связана с задачей повышения эффективности государственного руководства на местах, поскольку для осуществления местными органами своих функций особое значение имеет четкость закрепления их прав и обязанностей. Однако часто компетенции местных представительных и исполнительных органов по решению различных вопросов не разграничивается, что создает определенные неудобства и разнобой при реализации полномочий на местах. Необходимо провести законодательное разграничение полномочий местных представительных и исполнительных органов [11, 168-206].
Определение понятия компетенции Маджлисов народных депутатов и его правильное использование при разработке нормативных актов Маджлисов народных депутатов и их органов имеет весьма существенное значение для регламентации функций Маджлисов народных депутатов, повышения правовой значимости нормативных актов, и «вот почему местные Маджлисы должны выражать и представлять интересы населения области, города и района» [2 ]. Кроме того, это юридическое понятие является своеобразным инструментом для совершенствования системы правовых отношений местных Маджлисов в соответствии с назначением представительных органов власти, так как «законодательное регулирование компетенции представительных органов, естественно, должно опираться на совершенно чёткие теоретические позиции в вопросе о содержании самого понятия компетенции» [22, 17-28].
Наконец, нельзя не видеть явной недооценки роли Маджлисов народных депутатов и в том, что акты, определяющие наиболее полно компетенцию Маджлисов народных депутатов, приняты в форме Положений о Маджлисах народных депутатов, а не законов. А ведь по самой идее такие акты должны кодифицировать все основные нормы, регулирующие компетенцию местных представительных органов.
Надо согласиться с тем, что компетенция Маджлисов народных депутатов направлена на решение задач местного значения, т.е. Маджлисы народных депутатов решают те вопросы, которые находятся в их предмете ведения. Но компетенция, особенно в сфере государственного руководства развитием экономики, социальной жизни местностей, осуществляется, прежде всего, с учетом общегосударственных интересов [17, 26]. Исходя из этого местные органы государственной власти, в том числе Маджлисы народных депутатов, формируются на местах, и как выразители воли населения соответствующей административно-территориальной единицы, представляют её (т.е. волю избирателей) с учетом общегосударственных интересов [18, 20]. Поэтому Маджлис народных депутатов «как и всякий иной орган государства, проявляет себя в качестве организации в определенной системе общественных отношений. Цель создания органа уже предполагает те главные области общественных отношений, в которых надлежит ему действовать» [10, 26].
В интересах правильного и нормального функционирования государственного аппарата каждый орган государства действует в определенной области, или сфере, общественных отношений, т.е. специализированно и дифференцированно. Естественно, что данная область деятельности органа должна найти отражение в его компетенции, быть юридически определена. Надо согласиться с С.М. Касымовым, в том, что круг полномочий государственного органа определяется в установленном законом порядке и в зависимости от места, которое он занимает в системе органов государства [5, 84].
Как утверждают наши отечественные исследователи, компетенция является важнейшим фактором, определяющим не только правовое положение государственного органа и его роль в политической жизни страны, но и взаимоотношения его с другими органами государственной власти, а также его правовое положение в системе органов государственной власти [24, 93].
Маджлисы народных депутатов имеют представительный характер, и они занимают определенные места в системе представительных органов государственной власти. Кроме того, они в рамках предусмотренных Конституцией и действующим законодательством полномочий принимают нормативно-правовые акты, имеющие обязательный характер в определенной административно-территориальной единице, т.е. они «формируются и осуществляют свою деятельность в пределах установленной территории» [15, 4]. Отсюда, имеются определенные закономерности в соотношении между всеми составными частями компетенции. Это соотношение определяется принципами разделения труда по управлению государством и обществом, ролью представительных органов власти в организации деятельности государства, демократических принципов организации общества. Широкому диапазону предметов ведения Маджлисов народных депутатов соответствует комплекс полномочий, который призван обеспечить осуществление ими государственной власти. Причем сами права и обязанности находятся в определенном сочетании. Ответственность Маджлиса народных депутатов за руководство хозяйственным, экономическим и социально-культурным строительством на своей территории определяется именно совокупностью его прав и обязанностей, а не только правами или только обязанностями.
Классификация компетенции представительных органов, в том числе Маджлисов народных депутатов, как и самого понятия компетенции, оказывается делом не очень простым, так как существуют различные мнения. Большинство исследователей, опираясь на полномочия представительных органов, закрепленные действующим законодательством, различают следующие основные компетенции представительных органов: исключительные, общие (совместные) и специальные компетенции представительных органов [3; 15; 10].
А.О. Копабаева отмечает, что в юридической литературе подчеркивалась особая значимость «исключительных полномочий» маслихатов, которые являются правовыми гарантиями их деятельности как «работающих корпораций». Отмечалось, что «посредством юридического закрепления исключительных полномочий можно регламентировать работу маслихата таким образом, чтобы он как коллегиальный орган соединял в своей деятельности и нормотворчество, и представительство населения, и решение вопросов государственного управления». На этой основе делался вывод, что исключительные полномочия создают по определенным вопросам гарантии верховенства маслихата над соответствующим местным исполнительным органом» [7, 8].
Г.С. Сапаргалиев объединяет полномочия маслихатов в две группы: по рассмотрению и утверждению вопросов, подготовленных исполнительными органами, и исключительные (имеются в виду принадлежащие им изначально) [12, 488]. Но в данную классификацию не совсем вписываются полномочия, которые принадлежат местным представительным и исполнительным органам и осуществляются совместно, например, в области административно-территориального устройства. Конечно, здесь большинство предложений подготавливается исполнительным аппаратом, но не исключается и внесение их от депутатов.
Л.Т. Жанузакова и А.Н. Сагиндыкова, занимая иную позицию, отмечают, что, на их взгляд, разграничение компетенций маджлисов на исключительные и иные, т. е. закрепленные другими законодательными актами, как это делали советские и современные ученые в отношении представительных органов, не совсем корректно, потому что термин «исключительные полномочия» местных представительных органов применялся в условиях функционирования системы Советов, когда последние включали в себя собственно депутатские собрания и подчиненные им исполнительные органы. Закрепляя исключительные полномочия, законодатель оговаривал те вопросы, которые решались исключительно на сессиях. По действующему законодательству, все вопросы, отнесенные к представительным органам, решаются на сессиях. В этом смысле они все являются его «исключительными полномочиями». Кроме того, не совсем ясно, что подразумевается под деятельностью маслихатов, как «работающих корпораций». Данный термин также представляется неудачным, ибо ассоциируется с ленинской идеей Советов как «работающих корпораций», соединяющих в себе не только функции принятия решений (законодательную) и контроля, но и функции управления. Сейчас полномочия представительных и исполнительных органов строго разграничены, и они не имеют права вмешиваться в компетенцию друг друга. Отнесение тех или иных вопросов государственного управления к ведению маслихатов не означает, что они становятся институтом исполнительной власти. Речь идет только о рациональном разделении труда между местными представительными и исполнительными органами с учетом их роли, социального назначения и потенциальных возможностей в механизме государства» [3].
С нашей точки зрения, разграничение полномочий Маджлисов народных депутатов содействует укреплению места и роли Маджлиса народных депутатов в системе органов государственной власти путем четкого указания границ деятельности и круга вопросов, относящихся к компетенции Маджлисов народных депутатов. Это означает, что объем полномочий и предметов ведения, то есть компетенция, должен соответствовать объему собственности и материально-финансовых ресурсов Маджлисов народных депутатов. В случае недостаточности коммунальной собственности и материально-финансовых ресурсов, компетенция Маджлисов народных депутатов, установленная законодательством, окажется невостребованной, а функции не будут осуществлены. Кроме того, жизнь выдвигает все новые проблемы, связанные с повышением эффективности управления в обществе. Управление требует совершенствования, как на государственном, так и на местном уровне. Новая экономическая модель не в полной мере соответствует модели всей системы государственного и общественного управления. Преобладание государственно-административных методов управления не совсем соответствует модели рыночных отношений и мешает развитию производства и приумножению различных форм собственности. Сравнительно большой удельный вес государственно-административных методов управления увеличивает разрыв между обществом и государством, что несет в себе известные негативные последствия. Разрыв этот необходимо сокращать. Средством, обеспечивающим сокращение разрыва между обществом (народом) и государством, на протяжении всей истории нашей страны было эффективное управление местного сообщества. Но для этого необходимо наделить местное сообщество достаточным объемом собственности, материально-финансовых ресурсов и соответствующей им компетенцией.
Конституция Таджикистана установила, что народ является единственным источником власти (ст. 6). Народ осуществляет свою власть непосредственно и через своих представителей. Поскольку Конституция закрепила право на осуществление власти за народом, он может ее реализовать. А, как известно, всякая власть основывается на собственности. Без собственности власть не может быть полноценной. Следовательно, для осуществления власти народом ему необходимо передать основную долю собственности, на которой будет базироваться эта власть. В большей мере власть народа может быть реализована в системе представительных органов районного уровня как самого приближенного к народной среде института управления. На основе этого основная часть дел местного значения будет передана с государственного уровня на местный, что освободит государственные органы от несвойственных функций.
Успеха в управлении можно достичь только в том случае, если каждое звено управленческой системы будет заниматься своим делом, а высокие инстанции освободятся от массы текущих дел, отвлекающих их от более крупных проблем [16, 75]. В то же время местные органы государственной власти, имея достаточную компетенцию, соответствующую их материально-финансовым возможностям, смогут более оперативно и качественно решить задачи местного значения, приближенные к жизни человека.
Проблема оптимального разграничения компетенции между государством и местным управлением подчеркивается снижением объема производства, ростом безработицы, изменением структуры экономических отношений и слабой управляемостью в масштабе всей страны. Центральная власть не в состоянии решить все эти задачи самостоятельно. Следовательно, во избежание пробелов в управлении целесообразно передать часть таких задач на решение местных органов государственной власти.
Разграничение компетенции между центральными органами государственной власти и местными органами государственной власти, а также между вышестоящими органами государственной власти на местах и нижестоящими органами государственной власти на местах ни в коем случае не означает отделение этих органов от государства. И государство, и органы государственной власти на местах, являющиеся его продолжением, осуществляют сходные функции. Местное управление является продолжением государственного управления. Однако объем компетенции у них совершенно разный. Поэтому необходимо уравновесить эти величины в пределах разумного.
Четкое разграничение полномочий позволяет избегать дублирования в работе местных представительных органов государственной власти. Наряду с этим такое разделение является основой для распределения собственности и финансов между уровнями власти. Это позволит разграничить ответственность государства и местного управления за решение того либо иного вопроса. Например, вопросы местного значения, предусматривающие содействие или участие органов местного управления, предполагают определенное участие в их решении и органов государственной власти. Объем такого участия органы государственной власти, как правило, определяют самостоятельно, в результате чего на органы местного управления могут быть возложены значительные обязанности, и при этом без каких-либо дополнительных финансовых компенсаций. Либо, наоборот, по инициативе государства степень участия органов местного управления в решении того или иного вопроса может быть сведена к минимуму.