Не только объективные обстоятельства (например, указанный выше динамизм современной экономики), но и невозможность или неэффективность применения норм законодательства на практике обусловливают непрерывность внесения поправок в нормативные правовые акты Российской Федерации.
Низкий уровень теоретического обоснования норм права и направлений модернизации общественных финансов приводит к получению невысокого бюджетного и социально-экономического эффекта преобразований, выступает источником дополнительных затрат труда, времени, материальных ресурсов и в конечном итоге бюджетных средств.
На наш взгляд, непротиворечивое, соответствующее экономическому содержанию категории, толкование основных положений финансово-бюджетного законодательства - первый шаг к построению эффективной системы управления общественными финансами. Выработке методов и инструментов планирования, учёта, мониторинга и анализа должно предшествовать чёткое понимание сущности объекта управления, формирование концептуальных основ системы управления, не сводимой к совокупности средств воздействия на объект или перечислению видов управленческой деятельности.
Попытка комплексного рассмотрения системы управления общественными финансами была предпринята в рамках реализации проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, при участии ведущих научно-исследовательских институтов РФ и Международного банка реконструкции и развития. Результаты исследований нашли отражение в ряде работ, в том числе в «Руководстве по управлению региональными и муниципальными финансами» под общей редакцией А.М. Лаврова [9]. Несмотря на прикладной характер задачи, поставленной авторским коллективом, в работе, наряду с практическими рекомендациями и обзором лучших зарубежных практик, получили отражение сущностные, концептуальные аспекты управления общественными финансами.
По мнению авторов «Руководства …», управление общественными финансами - «регулирование использования и использование передаваемых налогоплательщиками публично-правовым образованиям денежных ресурсов для прозрачного, устойчивого и подотчётного исполнения в рамках бюджетного процесса их расходных обязательств, обеспечивающих достижение поставленных целей и максимальных результатов деятельности государственных и муниципальных органов» [9]. Таким образом, система управления общественными финансами характеризуется следующими признаками:
- центральной ролью бюджетного процесса;
- ориентацией на результаты микроэкономического (на уровне органов власти и управления и учреждений, непосредственно оказывающих услуги и выполняющих общественные функции) и макроэкономического (стратегического, общенационального или территориального) уровня;
- взаимосвязью бюджетного процесса, системы управления общественными финансами и стратегического управления развитием публично-правового образования.
Центральное место бюджетного процесса в системе общественных финансов обусловливает актуальность исследования теоретических подходов к его организации, в первую очередь сущности бюджетного процесса.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ «бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчётности» [1].
Следует отметить, что настоящая дефиниция, утверждённая Бюджетным кодексом в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, даёт более широкую и точную трактовку бюджетного процесса по сравнению с ранее действовавшим определением. Так, Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» бюджетный процесс был определён как «регламентируемая законом деятельность органов власти и управления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета» [2]. Дальнейшее совершенствование правового определения бюджетного процесса осуществлялось по пути его детализации, которая в значительной степени являлась не результатом достижений теории финансов и её взаимодействия с практикой управления финансами, но отражением основных тенденций реформирования бюджетных отношений и определялась сущностью первоочередных проблем, от решения которых зависела стабильность бюджетной системы.
Корректировки, внесённые в понятие бюджетного процесса Бюджетным кодексом, вступившим в действие в 2000 г., коснулись расширения состава лиц, организующих и осуществляющих перечисленные в определении виды деятельности, а также включения в содержание бюджетного процесса контроля над исполнением бюджета.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ в дефиницию бюджетного процесса было включено указание на блок деятельности, касающейся ведения учёта исполнения бюджета и составления бюджетной отчётности. Акцент, сделанный законодателем на учётной деятельности, отражает логику современного этапа преобразований в сфере общественных финансов, суть которого - в повышении уровня информационной открытости, прозрачности бюджетных правоотношений и опосредующих их финансовых потоков, внедрении оперативного управления и усиления ответственности участников бюджетного процесса за достигнутые финансовые и социально-экономические результаты.
Современное законодательное определение бюджетного процесса достаточно полно отражает его содержание. Многие российские учёные-экономисты, в том числе М.В. Романовский, О.В. Врублевская, Г.Б. Поляк, в своих исследованиях по вопросам бюджета опираются на определение, закреплённое действующим бюджетным законодательством. Необходимо указать, что в значительной части учебной литературы по бюджетной тематике содержится определение бюджетного процесса, представляющее собой цитирование дефиниции, данной в Бюджетном кодексе РФ, либо практически дословное его повторение.
Вместе с тем, как справедливо указывает В.М. Родионова, детализация и корректировка понятия бюджетного процесса не обеспечивают раскрытие его сущности. Данный критический подход разделяет ряд российских исследователей, занимающихся вопросами теории финансов и бюджета.
Например, А.С. Колесов, В.А. Гуртов полагают, что ни законодательное, ни построенные на его основе определения бюджетного процесса не раскрывают целый ряд принципиальных вопросов, ответы на которые представляют не только теоретический интерес, но и практическую значимость [7]. В числе этих аспектов авторы указывают следующие:
1) рамки бюджетного процесса во временном и функциональном срезах («когда и с чего начинается цикл бюджетного процесса, когда и чем он заканчивается»);
2) полнота перечисления этапов бюджетного процесса;
3) корректность указания на участников бюджетного процесса.
Следует отметить, что попытки уточнения этих аспектов в той или иной форме предпринимаются большинством авторов, исследующих сущность бюджетного процесса.
На основе анализа действующего бюджетного законодательства и практики организации и осуществления бюджетного процесса, А.С. Колесов и В.А. Гуртов делают вывод о том, что продолжительность цикла бюджетного процесса составляет около двух с половиной - трёх лет [7]. Необходимо сделать уточнение, что авторы рассматривают проблему на примере организации бюджетного процесса на федеральном уровне. В качестве «исходного пункта» цикла бюджетного процесса ими определена подготовка финансовым органом (Министерством финансов России) проекта решения Правительства Российской Федерации о начале разработки проекта федерального бюджета. Утверждение отчёта об исполнении бюджета завершает цикл бюджетного процесса.
Наряду с этим, авторы предлагают выделить «малые» циклы бюджетного процесса, длительность которых в условиях применения современных технологий исполнения бюджетов не превышает нескольких рабочих дней. Содержание этого цикла - в организации и в большей степени в обеспечении движения денежных потоков, связанных с мобилизацией доходов бюджетов и использованием этих средств, то есть их предоставлением в распоряжение получателей [7].
Право на существование такого подхода обусловлено экономическим содержанием и назначением бюджетов публично-правовых образований как формы исполнения их расходных обязательств. При этом значение деятельности по составлению бюджетов и осуществлению предусмотренных нормативной правовой базой процедур согласования, утверждения бюджетов и отчётов об их исполнении заключается в формировании условий для эффективного решения органами власти (управления) возложенных на них полномочий. Это обосновывает выделение стадии исполнения бюджета в качестве центральной составляющей бюджетного процесса.
Анализируя проблему отражения в дефиниции бюджетного процесса его этапов, А.С. Колесов и В.А. Гуртов констатируют факт недостаточного внимания к исследованию этапов целеполагания, организации бюджетного процесса, оценки результатов бюджетной политики. По их мнению, следствием этого является низкий уровень координаций всего процесса, отсутствие механизмов эффективного взаимодействия участников бюджетного процесса между собой, а также с банковским, страховым, фондовым сектором экономики, а также сохранение проблемы автономности бюджетной политики и бюджетного процесса от социально-экономической стратегии государства.
А.С. Колесов и В.А. Гуртов указывают на то, что игнорирование этапа оценки полученных результатов ведёт к невозможности достоверного и точного определения направления и силы воздействия управленческих решений, принятых в рамках бюджетного процесса, на финансовое состояние страны или региона и, следовательно, целесообразности продолжения принятой линии бюджетно-финансовой политики.
Структурирование бюджетного процесса является одним из наиболее дискуссионных вопросов сущности бюджетного процесса. Многие исследователи указывают на то, что данная Бюджетным кодексом России дефиниция не позволяет чётко выделить стадии (этапы) бюджетного процесса, отграничить их от управленческих функций (видов деятельности).
Представляет интерес позиция авторского коллектива «Руководства по управлению региональными и муниципальными финансами» [9]. Строго говоря, авторы работы исследуют стадии управления общественными финансами. Но бюджетный процесс, согласно их трактовке, есть организационная основа системы управления государственными и муниципальными финансами. В связи с этим не будет ошибкой утверждать, что выделенные ими в качестве основных стадии управления общественными финансами могут трактоваться и как стадии бюджетного процесса. К этим основным стадиям авторы «Руководства …» относят бюджетирование, учёт и аудит. При этом под бюджетированием они понимают «совокупность организации, приёмов, методов и процессов, связанных с подготовкой и принятием бюджета». Учёт трактуется как комплекс методов, инструментов и процессов исполнения бюджета. Аудит также рассматривается довольно широко: организация, приёмы, методы и процессы, направленные на обеспечение достижения запланированных целей и задач.
Очевиден акцент на управленческом компоненте бюджетного процесса, что, однако не снижает ценности системного подхода, обоснованного авторами. С другой стороны, заимствование иностранной терминологии противоречит традиционному для российской научной мысли пониманию сущности категорий и институтов.
Традиционным в российской научной мысли является подход, согласно которому бюджетный процесс состоит из четырёх стадий: составление проекта бюджета, рассмотрение проекта бюджета, утверждение бюджета, исполнение бюджета. Некоторые авторы объединяют вторую и третью стадии ввиду совпадения времени их осуществления.
В последние годы, в условиях реализации реформы общественных финансов, получило распространение мнение о том, что завершающей и самостоятельной стадией бюджетного процесса является составление, рассмотрение и утверждение отчётности об исполнении бюджета.
По мнению Р.Е. Артюхина, отчётная стадия бюджетного процесса прошла несколько этапов развития. Регулярное принятие законов об исполнении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также решений об исполнении местных бюджетов «сделало бюджетный процесс завершённым» [3]. Внесение в Бюджетный кодекс России дополнений, обеспечивших более полную и чёткую регламентацию порядка составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчётности, а также расширение её состава с целью повышения прозрачности бюджетного процесса, обеспечило упорядочение деятельности по ведению бюджетного учёта и формированию на его основе бюджетной отчётности.
Вместе с тем многие авторы полагают, что составление бюджетной отчётности, как и ведение учёта, неправомерно рассматривать в качестве самостоятельной стадии бюджетного процесса лишь в связи с возросшим вниманием к качеству, полноте и информационной ценности отчётности об исполнении бюджетов. По их мнению, составление отчётности логичнее относить к видам управленческой деятельности. Формирование отчётности представляет собой один из компонентов системы обратной связи - поступление субъекту управления от объекта управленческого воздействия информации, характеризующей его состояние и реакцию на принятые управленческие решения. Периодичность составления отчётности (оперативная, по итогам квартала, полугодия, года) означает совпадение времени осуществления этой деятельности со стадией исполнения бюджета.
Анализируя дефиницию бюджетного процесса, закреплённую БК РФ, многие авторы (Д.В. Дементьев, В.А. Щербаков, Г.Б. Поляк и др.) делают вывод о наделении контроля исполнения бюджета статусом самостоятельной стадии бюджетного процесса, что отражают в собственных определениях рассматриваемой категории [4; 6].