УДК 336.14
Хабаровской государственной академии экономики и права
ОБ ЭКОНОМИЧЕСКОМ СОДЕРЖАНИИ ПОНЯТИЯ «БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС»
М.Н. Соломко
Современная экономика представляет собой сложную систему отношений, возникающих в рамках воспроизводственного процесса, участники которых вступают в конкуренцию за право использования ограниченных ресурсов и стремятся к максимизации собственного благосостояния. Её многогранный характер обусловливает разнообразие форм конкуренции и неоднозначное понимание экономического благосостояния, безусловно, не сводимого к формированию прибыли или дохода.
Отличительные особенности современной экономики: динамичность развития, высокая степень взаимообусловленности финансово-экономического состояния участников отношений, проявляемая как в скорости реакции на изменения, так и в силе их последствий, доминирующее значение финансовых и информационных ресурсов в системе экономических благ. Всё это генерирует комплексные проблемы, решение которых невозможно посредством воздействия саморегулирующего рыночного механизма либо административным путём. Следствием этих обстоятельств выступает необходимость пересмотра роли государства в системе экономических рыночных отношений.
Согласно традиционным представлениям о назначении и целях функционирования государства, его роль состоит в обеспечении наиболее благоприятных условий жизни населения. Однако содержание этой ключевой цели и в ещё большей мере задачи и конкретные механизмы её достижения существенно изменялись в ходе эволюции института государственности, причём на протяжении последнего столетия этот процесс не только значительно ускорился, но и получил развитие в свете разработки множества конкурирующих теорий правового и финансово-экономического характера.
Доминирующая роль финансового компонента современной экономики, с одной стороны, выступает фактором макроэкономической нестабильности, генерирующим риски не только национального, но и мирового масштаба. Относительно самостоятельное движение финансовых потоков, обособленное от перемещения капитала в материально-вещественной форме, и как следствие, рассогласование материальных и финансовых пропорций экономического развития - суть проблемы неравномерного территориального и отраслевого развития, в свою очередь, усиливающая чувствительность национальной (региональной) экономики к колебаниям мирового рынка и нерыночным процессам.
Неравновесие рынка, глубина негативных последствий циклического характера развития требуют оптимального (в качественном и количественном аспектах) корректирующего воздействия со стороны государства. При этом одним из приоритетных объектов регулирования должны быть финансовые отношения и опосредующие их финансовые потоки.
С другой стороны, финансы обладают значительным потенциалом воздействия на социально-экономические процессы, или, иными словами, оптимальная система финансовых отношений может стать не только объектом регулирования, но и инструментом управления стратегическим развитием.
В связи с этим, необходимо указать на двойственный характер финансов как фундаментальное свойство экономической категории. Двойственная сущность финансов подразумевает сочетание объективного и субъективного их начал. Объективный распределительный характер отношений, закономерно формируемых в рамках генезиса воспроизводственного процесса, именуемых финансами, есть потенциал, раскрываемый через систему правового регулирования, форм финансовых отношений, рычагов и инструментов финансового управления, избранных конкретным публично-правовым образованием. Сущность финансов (единая для всех сфер финансовых отношений) как таковая не определяет ни благосостояние субъектов экономики, ни равновесие рынка, ни возможности достижения целей государственной политики. Раскрытие потенциала финансов как механизма макроэкономического, структурного и микроэкономического регулирования носит рисковый характер. Адекватный учёт распределительного характера финансовых отношений и основанное на этом положении научное обоснование мер финансовой политики обеспечивает, по крайней мере, значительное содействие в достижении стратегических целей государства. Бессистемность управления финансами, не подкреплённого выполнением принципов теоретической обоснованности и комплексного подхода, обусловливает риск негативного влияния финансовых отношений на макроэкономическую стабильность и равномерность территориального развития. Подтвердим тезис рядом примеров.
Так, следствием несовершенства методик распределения межбюджетных трансфертов, применяемых на протяжение 1990 - 2000-х гг., явилось усиление диспропорций регионального развития, формирование иждивенческих настроений органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), отсутствие навыков инициативного и ответственного управления, ограничение возможностей (в силу объективных и субъективных причин) расширения доходной базы.
Реализация федеральных целевых программ, направленных на развитие субъектов Российской Федерации, также не обеспечила достижения поставленных целей и задач по повышению инвестиционной привлекательности территорий, раскрытию их экономического, финансового потенциала, наиболее полному и эффективному использованию конкурентных преимуществ, что в совокупности должно было стать основой роста благосостояния населения. Низкое качество финансово-бюджетного и стратегического планирования, отсутствие действенных механизмов мониторинга, гибкой и оперативной системы реагирования на изменение факторов и корректировки финансовой и бюджетной политики, - эти и другие причины методологического, методического и технического характера объясняют низкую бюджетную и социально-экономическую эффективность бюджетных ассигнований, выделенных и освоенных в рамках программ.
Имевший место в течение последнего десятилетия рост расходов бюджетов бюджетной системы, а также реализуемые в рамках эксперимента по внедрению бюджетирования «по результатам» мероприятия по перераспределению бюджетных ассигнований не привели к существенному повышению качества оказания общественных услуг, преодолению кризисного состояния в ряде отраслей экономики.
Ограниченность доходной базы местных бюджетов, а также неравномерность муниципального развития, резкая дифференциация муниципальных образований по качеству предоставляемых общественных услуг и уровню жизни населения во многом является следствием необоснованности системы разграничения и распределения налоговых доходов между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами. Широко распространена позиция, согласно которой неэффективное использование потенциала регулирования социально-экономической ситуации в государстве (регионе) при помощи общественных финансов - проблема, характеризующая систему «бюджетирования по затратам», которая решается путём перехода к противоположной модели - управлению результатами. Однако самый поверхностный обзор методов и инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет сделать вывод о том, что данная система управления общественными финансами, теоретически обладающая большей гибкостью и маневренностью, генерирует нисколько не меньшие риски негативного воздействия финансов на макроэкономическую и социальную ситуацию в стране. На наш взгляд, подобные риски наиболее высоки в условиях становления новой системы управления общественными финансами ввиду следующих обстоятельств:
- недостаток опыта выполнения бюджетных полномочий и механизмов эффективного взаимодействия в соответствие с новыми концептуальными подходами;
- отсутствие комплексного подхода к управлению по причине постепенного внедрения его отдельных элементов, низкого уровня корреспонденции (интеграции) отдельных аспектов бюджетирования;
- низкий уровень возможностей прогнозирования последствий внедрения новой системы управления для всех участников бюджетного процесса, главным образом, для получателей бюджетных средств - учреждений, непосредственно оказывающих общественные услуги;
- неполнота нормативной правовой базы и системы методического обеспечения процессов управления «по результатам»;
- фактор непонимания, неприятия новой системы управления со стороны административного персонала всех уровней, иных сотрудников бюджетных учреждений-получателей средств бюджетов бюджетной системы.
Безусловно, экспериментальный характер новаций, предусмотренных переходом к системе бюджетирования по результатам, позволяет проводить мониторинг воздействия новых методов и инструментов управления общественными финансами на состояние бюджетов бюджетной системы, равно как и макроэкономических последствий преобразований, оценивать эффективность их применения, выявлять недостатки и «слабые стороны», осуществлять коррекцию, вырабатывать новые механизмы.
Однако подобные возможности управленческой системы (всесторонний анализ, мониторинг, обеспечивающий полный, позволяющий принимать обоснованные решения, учёт) формируются и получают развитие лишь в рамках системы управления по результатам, причём не на первых её этапах, а, следуя терминологии концепции реформ, на третьей и четвёртой платформах. Ввиду этого, весьма высока вероятность неэффективного использования средств, внедрения и закрепления практик, в действительности не являющихся лучшим вариантом управлениями бюджетными потоками.
Совершенствование системы управления общественными финансами невозможно ограничить рамками реформы, осуществляемой за несколько лет. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что процессы модернизации управления общественными финансами происходят непрерывно, параллельно с развитием всех сторон жизни общества и функционирования государства. Формирование и внедрение совершенной модели, в полной мере удовлетворяющей интересам государства и общества - всех субъектов экономических отношений, позволяющей оперативно реагировать на все изменения внешних факторов, учитывать и предотвращать угрозы негативного изменения состояния общественных финансов и макроэкономической ситуации, возможно лишь в рамках краткосрочного периода. Динамизм современной экономики, усложнение финансово-экономических отношений, новое понимание роли государства в системе регулирования экономических, социальных, экологических и политических проблем, требуют непрерывного пересмотра подходов к управлению, в том числе и управлению финансовыми ресурсами государства, в первую очередь, бюджетными потоками.
Эти факторы обусловливают значимость корректирующего механизма, основывающегося на комплексном контроле, информационно насыщенном учёте, раскрывающем сущность проблемы в различных ракурсах, интеграции всех элементов бюджетирования.
При этом преобразования, необходимость которых осознаётся в процессе мониторинга и анализа хода реформы и состояния общественных финансов, могут носить как достаточно радикальный, так и эволюционный характер.
Независимо от масштабов и направления преобразований, равно как и от модели, лежащей в основе управления общественными финансами, основными принципами последнего выступают системный подход и научная обоснованность как отдельных решений, принимаемых в оперативном порядке, так и управленческой концепции в целом.
Однако на практике эти фундаментальные положения любой системы управления соблюдаются в недостаточной мере. Несмотря на активизацию нормотворческой деятельности, расширение практики разработки программ, ориентированных на развитие территорий и отраслей, модернизацию менеджмента в секторе государственного (муниципального) управления, а также проведение исследований в сфере общественных финансов, теоретические и методологические вопросы не получают достаточного освещения. Бомльшая часть научных работ, равно как и правовых актов, акцентирует внимание на прикладных вопросах. При этом широко распространена практика адаптации зарубежного опыта и опыта других публично-правовых образований без всесторонней оценки приемлемости этих подходов для конкретного объекта.
Проблема отсутствия системного подхода также явно прослеживается в нормативных правовых актах всех уровней власти (управления). Современная система правового регулирования общественных финансов, предусматривающая закрепление в Бюджетном кодексе РФ основополагающих начал бюджетного устройства и бюджетного процесса и их конкретизацию в иных правовых актах, с одной стороны, обеспечивает гибкость правовой системы, упрощает процедуру внесения изменений в законодательство и представляет возможности для проявления нормотворческой инициативы публично-правовых образований.
С другой стороны, нормы правовых актов, принятых в целях конкретизации положений Бюджетного кодекса, зачастую носят отрывочный либо обобщённый, ограничивающий однозначное, точное понимание правового положения характер. Структура правовых актов, предусматривающая многочисленные ссылки на возможность регулирования вопроса иными источниками права, затрудняет формирование целостного представления о системе управления общественными финансами.