Очевидно, что такой подход не вполне некорректен. Контроль - вид управленческой деятельности, рамки осуществления которой не ограничиваются стадией исполнения бюджета. Важнейшим условием эффективного распределения бюджетных ассигнований и соответственно достижения при помощи инструментов бюджетной политики целей и задач стратегии социально-экономического развития, является предварительный контроль параметров бюджета, в том числе бюджетных программ, прогнозных показателей, используемых в качестве базы для расчёта налогового потенциала, предложений, отчётов и иных материалов, предоставляемых администраторами бюджетных средств.
На наш взгляд, все формы финансового (в том числе финансово-бюджетного) контроля имеют равное значение в системе мер по оптимизации организации бюджетного процесса, своевременной диагностике и предотвращении бюджетных угроз, или, иными словами, в комплексе управления бюджетными рисками и обеспечения устойчивости и эффективности бюджетных отношений.
Наряду с контролем исполнения бюджета статус самостоятельных этапов бюджетного процесса Г.Б. Поляк придаёт сводному финансовому планированию и прогнозированию; составлению среднесрочного финансового плана; составлению, рассмотрению и утверждению бюджета; исполнению бюджета [4]. Отличительной особенностью подхода выступает объединение контроля и бюджетного анализа в единый, завершающий этап.
В отношении подобной позиции отметим следующее. С одной стороны, её автор придерживается «широкой» трактовки бюджетного процесса, что, казалось бы, должно обеспечить целостность и системность понимания категории. Само по себе ценно включение автором в состав этапов бюджетного процесса бюджетного анализа, который, безусловно, должен проводиться параллельно с контрольной деятельностью и в известной мере является компонентом последней.
С другой стороны, очевидно смешение этапов и функций управления, то есть различных подходов к структурированию бюджетного процесса. Кроме того, необоснованным представляется объединение принципиально различных по содержанию этапов: составление бюджета, с одной стороны, его рассмотрение и утверждение, с другой стороны, в равной степени как выделение сводного финансового планирования и прогнозирования, среднесрочного финансового планирования в качестве самостоятельных составляющих бюджетного процесса.
Г.Б. Поляк, как и многие другие исследователи, придаёт приоритетное значение особенностям организации бюджетного процесса на современном этапе, концентрируя тем самым внимание на частном, конкретном в противоположность общему, сущностному, неизменному на протяжении продолжительного временного интервала и применимому по отношению к объекту исследования вне зависимости от территориальных факторов.
Следует указать, что представленная данным учёным дефиниция бюджетного процесса весьма лаконично излагает позицию автора на сущность категории: «Совокупность действий исполнительных и законодательных (представительных) органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой». финансы экономический федеральный целевой
Таким образом, анализ подходов, предложенных Г.Б. Поляком, даёт основания полагать, что данный автор рассматривает вопрос структурирования бюджетного процесса скорее как «технический» аспект, характеристику современного состояния управления бюджетными отношениями, чем как сущностный компонент. Это объясняет динамичность состава этапов бюджетного процесса при неизменности его назначения и содержания деятельности его участников.
Проблема смешения стадий бюджетного процесса и видов управленческой деятельности раскрыта в работах Н.М. Сабитовой [10]. Для её разрешения автор обращается к теории менеджмента, в которой выделяется несколько самостоятельных подходов к структурированию системы управления. Наиболее распространёнными и применяемыми на практике являются функциональный и процессный подходы. Выделение в рамках бюджетного процесса функций соответствует функциональному подходу; в основе процессного подхода лежит выявление последовательности и взаимосвязи стадий бюджетного процесса.
Указывая на дискуссионный характер состава функций управления, Н.М. Сабитова выделяет планирование и прогнозирование, учёт и контроль как признанные большинством исследователей в области теории менеджмента. Сопоставляя данные функции со стадиями бюджетного процесса, этот автор устанавливает соответствие стадий бюджетного процесса и осуществляемых в их рамках управленческих функций. В продолжение анализа Н.М. Сабитова приводит ещё один подход к изучению содержания бюджетного процесса - с позиций документов, являющихся результатом осуществления определённых управленческих функций и завершением каждой из стадий бюджетного процесса. Данный подход применяется Н.М. Сабитовой в целях доказательства нецелесообразности выделения так называемой «отчётной стадии». По её мнению, составление и утверждение бюджетной отчётности завершает процесс исполнения бюджета. Утверждённая в установленном порядке бюджетная отчётность - документ, являющийся «результатом» исполнения бюджета, по аналогии с тем, что проект бюджета - «продукт» стадии составления проекта бюджета; принятый закон о бюджете на очередной финансовый год и плановый период - результат стадии рассмотрения и утверждения бюджета. Существование значительного временного интервала между окончанием финансового года и моментом завершения работы по составлению бюджетной отчётности (тем более её утверждения) Н.М. Сабитова не считает основанием опровержения обоснованной ею позиции.
Таким образом, Н.М. Сабитова обосновывает существование трёх стадий бюджетного процесса: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета.
Резюмируя изложенное выше, отметим существенность проблемы структурирования бюджетного процесса. Независимо от того, автор определения считает включать в его содержание перечисление этапов (стадий, управленческих функций) бюджетного процесса целесообразным или выносит данный аспект за рамки краткой дефиниции, необходима определённость в этом вопросе. При этом необходимо, во-первых, придерживаться единого подхода (методического, функционального, организационного или какого-либо иного) в структурировании; во-вторых, следовать по пути выявления общего, неизменного из многообразия различных методов организации управления бюджетными отношениями.
В рамках третьего из названных дискуссионных аспектов А.С. Колесов, В.А. Гуртов выступают с критикой отсутствия в составе указанных в определении бюджетного процесса и в соответствующих нормах БК РФ участников бюджетного процесса органов судебной власти [7]. В большинстве публикаций по рассматриваемой проблематике делается акцент на полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов власти (управления) в бюджетном процессе, в то время как о роли и месте органов третьей ветви государственной власти не упоминается. По мнению авторов, значимость блока правовой работы по оценке конституционности положений бюджетного законодательства, правомерности действий участников бюджетного процесса и вынесения судебных решений по делам о бюджетных правонарушениях подтверждает необходимость включения в состав участников бюджетного процесса судебных органов государственной власти, что должно найти отражение в дефиниции бюджетного процесса.
Мы не разделяем подобной позиции. Все указанные виды деятельности судебных органов лишь косвенно относятся к бюджетному процессу и не соответствуют в полной мере понятию бюджетных отношений. Соответственно корректировка состава участников бюджетного процесса посредством дополнения его указанием на судебные органы власти нецелесообразна.
Проблема уточнения дефиниции бюджетного процесса в части перечисления его участников получила иное решение в теоретических представлениях и рекомендациях Н.М. Сабитовой [10]. В отличие от А.С. Колесова, В.А. Гуртова и других авторов, предлагающих детализацию понятия «бюджетный процесс», она исходит из необходимости его унификации, отказа от излишних уточнений, которые в большей степени вносят неясность и вызывают дискуссии на предмет правомерности, чем раскрывают экономическое содержание категории.
В частности, Н.М. Сабитова указывает на необоснованность выделения в дефиниции бюджетного процесса органов государственной власти и органов местного самоуправления. По мнению автора, в этом указании содержится противоречие: и органы государственной власти, и органы местного самоуправления являются участниками бюджетного процесса. В то же время не все участники бюджетного процесса наделены статусом органов власти или местного самоуправления. Таким образом, органы власти (местного самоуправления) и институт участников бюджетного процесса соотносятся как часть и целое, что определяет целесообразность и достаточность сохранения в дефиниции указания на последнее.
С другой стороны, существуют аргументы в пользу выделения в определении бюджетного процесса органов государственной власти и органов местного самоуправления. Акцент, сделанный на участии указанных органов в бюджетном процессе, отражает «политический» и «управленческий» аспекты бюджетных отношений. Указанные составляющие объясняют наличие заинтересованности, с одной стороны, и необходимости, с другой стороны, для органов государственной власти (органов местного самоуправления) обеспечения и организации бюджетного процесса, что служит основой решения социально-экономических задач публично-правового образования, достижения паритета интересов различных групп субъектов финансово-экономических отношений, регулирования пропорций территориального, отраслевого, социально-культурного развития.
Вторым аргументом в пользу выделения органов государственной власти и органов местного самоуправления в дефиниции бюджетного процесса служит более широкий круг возлагаемых на них бюджетных полномочий (по сравнению с другими участниками бюджетного процесса), стратегическое значение принимаемых ими решений, координирующая роль их деятельности. В то же время участники бюджетного процесса, не имеющие статуса органов государственной власти (органов местного самоуправления), преимущественно действуют в рамках указаний, выработанных органами власти (управления), в ведении которых они находятся либо выполняют вспомогательные и ограниченные по объёму функции.
Отметим, что преобладающая доля участников бюджетного процесса (как в российской, так и мировой практике) относится к сектору государственного управления. В Российской Федерации исключениями являются Банк России и кредитные организации, на которые могут возлагаться отдельные бюджетные полномочия, как правило, в отсутствии возможности их выполнения учреждениями ЦБ РФ. При этом Банк России, как и центральные банки большинства государств, относится к государственному сектору экономики, в свою очередь включающему в качестве сектор государственного управления.
В соответствии с «Руководством по статистике государственных финансов» институциональной единицей сектора государственного управления является высший орган исполнительной власти публично-правового образования (применительно к местному уровню - местная администрация, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления). При этом ни министерства, ни федеральные агентства и службы, ни иные органы государственной власти, ни подведомственные им бюджетные учреждения не имеют статуса институциональной единицы. С некоторой долей условности можно рассматривать их как составную часть высшего органа исполнительной власти (управления), служащую для решения (координации или непосредственного выполнения) задач социально-экономического характера, поставленных высшим органом исполнительной власти (управления).
Ввиду указанных обстоятельств в качестве основного субъекта организации и осуществления бюджетного процесса может рассматриваться сектор государственного управления, и в части отдельных полномочий - Центральный банк РФ. Наряду с тремя основными дискуссионными аспектами сущности бюджетного процесса, представляет немалый теоретический и практический интерес вопрос о месте бюджетного процесса в системе других финансово-бюджетных категорий. Наибольшее прикладное значение, несомненно, имеет уточнение, каким образом соотносятся и взаимосвязаны бюджетный процесс, с одной стороны, и бюджет, бюджетная политика, межбюджетные отношения, бюджетный механизм - с другой.
Всеми авторами признаётся тесная взаимосвязь бюджетного процесса и бюджетной политики. Так, Г.Б. Поляк в определении бюджетного процесса указывает на то, что это есть деятельность по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики [4]. Это утверждение соответствует действующему бюджетному законодательству. Бюджетным кодексом установлено, что в марте года, предшествующего плановому, Президент России выступает с Бюджетным посланием Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике на очередной год и плановый период. В Бюджетном послании Президента определяются основные итоги бюджетной политики за истекший период, её проблемы и основные ориентиры в разрезе формирования и регулирования доходов бюджетов бюджетной системы, осуществления расходов и организации межбюджетных отношений. Такой подход к организации бюджетного процесса не является особенностью управления общественными финансами Российской Федерации, но характерен для большинства государств. Интересно, что существует и обратная связь: в рамках бюджетного процесса должны быть преодолены проблемы бюджетных отношений, избраны и использованы методы решения поставленных задач и достигнуты цели бюджетной политики. Так, по мнению А.С. Колесова, В.А. Гуртова, бюджетный процесс есть один из инструментов бюджетной политики [7]. Таким образом, авторы устанавливают связи подчинения между бюджетной политикой и бюджетным процессом. На наш взгляд, это не самая корректная формулировка, отражающая необходимость реализации в ходе бюджетного процесса целей и задач бюджетной политики, как равно и то, что одним из предметов бюджетной политики выступает оптимизация процедур составления, исполнения бюджета, то есть организации бюджетного процесса. Дискуссионный характер носит правомерность рассмотрения в одном ряду с бюджетным процессом таких категорий, как «бюджет», «бюджетная классификация», «система налогообложения». Думается, не вполне верно положение о том, что бюджетный процесс, будучи инструментом бюджетной политики, определяет межбюджетные отношений. Исходя из содержания БК РФ, связь, скорее, противоположная: межбюджетные отношения представляют собой отношения по вопросам организации бюджетного процесса.