По мнению ряда исследователей, бюджетный процесс представляет практическое воплощение бюджетного механизма, который рассматривается как совокупность форм организации бюджетных отношений и комплекс методов регулирования доходов, расходов и межбюджетных отношений. В теории финансов механизм достижения целей и задач финансовой (соответственно и бюджетной) политики и финансовый (следовательно, и бюджетный) механизм рассматриваются в качестве синонимов. Следовательно, выявление такой связи - одна из формулировок установления соотношения между бюджетной политикой и бюджетным процессом. Тезис о достижении в рамках бюджетного процесса ориентиров развития бюджетной системы и обеспечение посредством этого реализации задач социально-экономического развития территории не вызывают возражений.
Следствием дискуссионного характера вопроса о сущности бюджетного процесса является наличие множества формулировок определения данной категории. В основе дефиниций лежит выделение того или иного аспекта бюджетного процесса, выделяемого автором в качестве приоритетного. Как правило, к числу этих аспектов относятся трактовка авторами позиции по вышеизложенным дискуссионным вопросам, реже - определение целей бюджетного процесса.
Так, В.В. Ковалёв трактует бюджетный процесс как «совокупность следующих друг за другом этапов формирования и исполнения бюджета начиная с момента его разработки и до момента утверждения отчёта о его исполнении, подчинённых цели создания централизованного фонда денежных средств и его эффективного использования для обеспечения функций государства и местного самоуправления». В целом дефиниция представляется достаточно полной и при этом не акцентирует внимание на тех особенностях организации бюджетного процесса, которые обусловлены спецификой финансово-экономического развития территории, а не сущностным назначением категории. С другой стороны, дискуссионной представляется формулировка цели как «образование централизованного фонда денежных средств» ввиду уточнения понятия бюджета и пересмотра подходов к употреблению термина «фонд».
На основе изучения различных позиций по вопросу сущности бюджетного процесса мы пришли к следующим выводам.
Во-первых, корректное понимание сущности бюджетного процесса может быть достигнуто только в рамках исследования его связи с категорией «бюджет», что должно стать «исходным пунктом» теоретического анализа.
Во-вторых, необходимо обеспечить системный подход, в частности рассмотреть бюджетный процесс как часть системы управления общественными финансами.
В-третьих, следует принимать во внимание многоаспектность бюджетного процесса - возможность исследования его сущности с позиции теории финансов, теории менеджмента при учёте правового аспекта. В данном случае речь идёт о первичном и превалирующем воздействии базиса (экономических отношений) и влиянии элементов надстройки (правовых норм, избранных инструментов финансового регулирования и т.д.).
Бюджет, как и любая экономическая категория, представляет собой некую абстракцию, то есть сущность, постигаемую посредством наблюдения и анализа её внешних проявлений. Материальным носителем бюджетных отношений являются бюджетные средства, что, однако, не раскрывает в полной мере сущности бюджетных отношений. Бюджетные ресурсы находятся в постоянном движении, которое происходит не произвольным образом, а обеспечивается благодаря системе процедур, технологий и операций. На наш взгляд, постигаемое воплощение бюджет получает именно в бюджетном процессе через совокупность определённым образом организованных действий по мобилизации доходов и их распределению на цели выполнения функций и задач публично-правовых образований.
Действующим бюджетным законодательством разграничены бюджетные отношения, связанные с формированием доходов, осуществлением расходов бюджетов, осуществлением государственных (муниципальных) заимствований и регулированием государственного (муниципального) долга, с одной стороны, и бюджетные отношений, возникающие в ходе бюджетного процесса. Мы полагаем, что такой подход не вполне корректен. Не существует отношений по аккумулированию бюджетных поступлений или по распределению бюджетных ассигнований вне бюджетного процесса. Иными словами, правовая формулировка, скорее, раскрывает две стороны одних и тех же отношений, чем выделяет их различные группы.
В то же время этот подход оправдан необходимостью последовательного изложения основ организации бюджетных отношений: раскрытие содержания фундаментальных категорий (бюджет, доходы бюджета, расходы бюджета, дефицит бюджета) и общих принципов бюджетного устройства предваряет описание полномочий и процедур, в ходе выполнения которых эти абстрактные категории получают воплощение в денежных потоках. С учётом вышеизложенного полагаем, что может быть дано следующее понятие бюджетного процесса. Бюджетный процесс - форма организации и реализации бюджетных отношений, воплощённая в совокупности правовых и управленческих механизмов, обеспечивающих выполнение задач и функций публично-правового образования, в том числе регулирование стоимостных пропорций перераспределения национального дохода в соответствии с объективными закономерностями развития экономики и финансов.
В заключение отметим, что исследование дискуссионных вопросов теоретических основ бюджетного процесса, включая трактовку его сущности, структурирования, взаимосвязи с финансовыми категориями, позволяет повысить обоснованность решений в части выработки и реализации комплексов мер, направленных на совершенствование управления общественными финансами.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации : ФЗ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
2. Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР : закон РСФСР от 10.10.1991 г. № 1734-1 // СПС «КонсультантПлюс».
3. Артюхин, Р. Е. Направления совершенствования правового регулирования учётной стадии бюджетного процесса / Р. Е. Артюхин // Бухгалтерский учёт в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. № 9.
4. Бюджетная система России : учебник / под ред. Г. Б. Поляка. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
5. Вознесенский, Э. А. Финансы как стоимостная категория / Э. А. Вознесенский. - М., 1986.
6. Дементьев, Д. В. Бюджетная система РФ : учебник / Д. В. Дементьев, В. А. Щербаков. - М., 2007.
7. Колесов, А. С. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации / А. С. Колесов, В. А. Гуртов, А. С. Ревайкин, С. В. Сигова; под ред. А. С. Колесова. - М. : Финансы, 2007.
8. Соломко, И. М. Организация бюджетного процесса : учебник / И. М. Соломко, Е. Ю. Лемешко, О. И. Тишутина, Л. И. Ткачук, М. Н. Соломко. - М. : КНОРУС, 2010.
9. Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами : в 2 т. / под общ. ред. А. М. Лаврова. - М. : ЛЕНАРД, 2007. Т. 1.
10. Сабитова, Н. М. К вопросу о реформировании бюджетного процесса в РФ // Бухгалтерский учёт в бюджетных и некоммерческих организациях. 2006. № 6.