В институциональном аспекте местное самоуправление - это социальный институт, в рамках которого население непосредственно или через органы местного самоуправления участвует в решении вопросов местного значения. Этот аспект наиболее тесным образом связан с функциональным аспектом, где мы акцентируем внимание на функциях местного самоуправления. Как показывает практика, наряду с органами местного самоуправления в их реализации участвуют общественные объединения, функционирующие в границах конкретных муниципальных образований. Это встраивает их в систему местного самоуправления в качестве ее элемента (см. рисунок).
В общественных объединениях базовыми являются отношения самоуправления и самоорганизации. Основу процесса самоорганизации составляют потребности населения, которые могут быть удовлетворены в системе местного самоуправления, они являются его мотивационным ядром. В диссертационной работе предложена классификация этих потребностей. Методологической основой классификации послужили законодательно закрепленные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Рисунок. Общественные объединения как элемент местного самоуправления
В результате выделены десять групп потребностей (в безопасности, в здоровой окружающей среде, в комфортной урбанистической среде, в участии в управлении, в услугах и товарах, в социальной защите, в занятости, в жилье, в информации, духовные потребности), а также раскрыто их содержание.
Вторая глава «Методические основы исследования институционализации общественных объединений как элемента местного самоуправления» состоит из двух параграфов и отражает характеристику эмпирического объекта, информационной базы, описание методики исследования.
В первом параграфе «Общественные объединения как объект исследования» охарактеризованы общественные объединения территориально-административного и территориально-функционального типов как эмпирический объект исследования. В работе даны их развернутые определения.
Территориально-административное общественное объединение - объединение всех граждан, постоянно или преимущественно проживающих внутри границ территориального образования, признанного территорией местного сообщества, основанное на их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в решении вопросов обеспечения своей жизнедеятельности.
Территориально-функциональное общественное объединение - добровольное объединение некоторого числа граждан, проживающих на территории муниципального образования, основанное на общности потребностей и жизнедеятельности, выполняющее определенные общественно полезные функции по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Показаны основные различия этих двух типов общественных объединений на основе сравнения по таким критериям, как: правовая основа деятельности, определение территориальных масштабов деятельности, состав учредителей, регистрирующий орган, пределы представления интересов целевой группы, обладание властными полномочиями.
Функционирование описанных общественных объединений в системе местного самоуправления стимулировало обращение к анализу этих систем на примере городских муниципальных образований Новосибирской области. В результате были описаны модели организационных структур местного самоуправления в муниципальных образованиях городского типа, показано их влияние на муниципальное управление в крупном и малом городе.
В работе выделены шесть характеристик систем местного самоуправления в городских муниципальных образованиях Новосибирской области, касающихся определения местного самоуправления, его субъекта и элементов систем местного самоуправления. Сделан вывод о том, что сложились две модели организационных структур местного самоуправления в рамках известной формы «мэр - совет» («слабый мэр - сильный совет» и «сильный совет - слабый мэр»). Обе модели порождают проблемы развития местного самоуправления, связанные с разграничением полномочий между органами местного самоуправления. Кроме того, выявлены проблемы развития местного самоуправления, порождаемые как факторами внешней среды, так и внутренней средой. Некоторые из них создают препятствия в институционализации общественных объединений в местном самоуправлении.
Показано, что смысл понятия «самоуправление» искажается, когда речь идет об организации власти и управления в крупном городе с численностью жителей более одного миллиона человек. Сделан вывод о том, что в применении к крупным городам более уместно использовать термин «муниципальное управление», а способом приближения его к населению (что более всего отвечает сущности местного самоуправления) может быть создание самоуправляющихся сообществ на внутригородских территориях посредством стимулирования самоорганизации граждан для формирования их добровольных объединений.
Во втором параграфе «Информационная база и методика исследования» дано описание информационной базы и методики социологических обследований, результаты которых явились основными источниками информации в диссертационной работе.
Третья глава «Проблемы институционализации общественных объединений как элемента местного самоуправления: результаты исследования» состоит из четырех параграфов, в ней изложены результаты исследования, сделаны выводы о проблемах этого процесса, высказаны рекомендации по их преодолению и предупреждению.
В первом параграфе «Проблемы институционализации общественных объединений в местном самоуправлении» в контексте диссертационной работы определено понятие «проблем институционализации», которые рассматриваются в качестве препятствий интеграции функционирования общественных объединений (как вида социальной деятельности) в существующую структуру общественных отношений в системе местного самоуправления.
Обоснована целесообразность их рассмотрения в составе четырех групп проблем, связанных с развитием местного самоуправления, организационным развитием общественных объединений, их взаимодействием с органами местного самоуправления, влиянием на них институтов и факторов внешней среды.
Эти проблемы имеют проявления и последствия, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе, оказывая негативное влияние на достижение целей местного самоуправления. Масштаб и срочность их решения зависят от характеристик муниципальных образований. Однако инструментарий решения этих проблем должен быть унифицирован. Его разработке будет способствовать обобщение опыта взаимодействия общественных объединений и органов местного самоуправления.
Во втором параграфе «Общественные объединения в системе местного самоуправления Новосибирска» изложены эмпирические результаты, характеризующие общественные объединения с точки зрения целей их создания, организационных структур управления, трудовых отношений, формирования бюджетов, проблем функционирования, их места и роли в отношениях социального партнерства.
Показано, что причины создания общественных объединений сильно связаны с потребностью граждан в самоорганизации для оказания различного рода помощи, не только членам объединения, но и членам более широких социальных общностей, для реализации общих интересов. В этом случае потребности населения, удовлетворяемые в системе местного самоуправления, выступают реальным мотивационным ядром процессов самоорганизации населения. Общественные объединения территориально-функциональ-ного и территориально-административного типов представляют собой искусственные объединения институционального характера, являются формальными организациями, но им присущи некоторые признаки неформальных групп.
В ходе функционирования общественных объединений отмечается нарушение институциональных рамок, связанных с нормами, как установленными законодательно, так и в документах организаций. Это касается, например, процедур контроля и отчетности, проведения заседаний руководящих органов, нарушений в области трудовых отношений. Последнее связано, главным образом, с тем, что одним из субъектов трудовых отношений (не в юридическом смысле этого слова) являются добровольцы - лица, осуществляющие благотворительную деятельность в форме безвозмездного труда в интересах благополучателя. Отмечается потенциальный источник возникновения напряженности в объединениях, лежащий в плоскости взаимоотношений «персонал-добровольцы», что создает проблемы их устойчивого развития, оказывая негативное влияние на их институционализацию в местном самоуправлении.
Одной из важнейших предпосылок высокой эффективности деятельности большинства общественных объединений является их финансовая устойчивость. Однако первое место среди источников финансирования в территориально-функциональных общественных объединениях занимают членские взносы, которые редко обеспечивают организациям материальный достаток. Кроме того, появление на рынке труда в третьем секторе новой профессии «фандрайзер» (лицо, оказывающее помощь организации в накоплении фондов) не нашло пока места в профессионально-должностной структуре общественных объединений. Указанные обстоятельства создают трудности в формировании материально-вещественной базы, что объективно выступает препятствием в институционализации общественных объединений в местном самоуправлении.
Общественные объединения территориально-админист-ративного типа в Новосибирске представлены территориальными сообществами, исполнительными органами которых являются советы микрорайонов, уличные и домовые комитеты. Отправным пунктом в приближении к актуализации проблем их институционализации в местном самоуправлении стало описание модели общественного объединения территориально-административного типа. Ее разработка представляла собой самостоятельную научную задачу в силу того, что этот вид общественных объединений является слабо изученным и ассоциируется как у практиков, так и у многих специалистов лишь с его исполнительным органом, что порождает искажение в понимании сущности таких объединений. Это, в свою очередь, влияет на учет интересов этих объединений в процессе выработки и принятия решений органами власти, порождает проблемы, связанные с их организационным развитием, выполнением функций, оценкой социального эффекта от их деятельности и т.д., а в конечном итоге - оказывает прямое влияние на процессы их институционализации в местном самоуправлении.
Ключевой чертой объединений территориально-администра-тивного типа является их функционирование в системе территориального общественного самоуправления населения. Однако развитие этих систем во многих муниципальных образованиях сталкивается с целым рядом трудностей как организационного, правового, информационного, так и индивидуально-психологичес-кого характера. Они влекут за собой проблемы институционализации общественных объединений территориально-административ-ного типа в местном самоуправлении, связанные с их организационным развитием, влиянием институтов и факторов внешней среды. Среди них назовем следующие основные проблемы:
низкий уровень финансовой обеспеченности бюджетов общественных объединений территориально-административного типа не позволяет им вести работу по социально-экономическому развитию соответствующих территорий, вынуждая решать вопросы собственного выживания;
недостаточная квалификация сотрудников и активистов как в сфере территориального общественного самоуправления, так и в общих вопросах ведения хозяйственной деятельности;
недостаточный уровень информированности муниципальных служащих по вопросам развития территориального общественного самоуправления;
нормативное закрепление правового статуса территориальных сообществ не решает проблему отсутствия механизма реализации предоставленных им возможностей;
низкий уровень информированности населения о возможностях участия в территориальном общественном самоуправлении, соответствующих правах и обязанностях;
отсутствуют структуры, обеспечивающие диалог между общественностью и органами местного самоуправления.
С самого начала функционирования общественные объединения включаются в сложную систему отношений со своими партнерами: другими негосударственными некоммерческими организациями, органами власти различных уровней, коммерческими структурами и т.д. Наиболее интенсивно общественные объединения взаимодействуют с негосударственными некоммерческими организациями, функционирующими в той же сфере. Интенсивное и полезное взаимодействие между общественными объединениями и коммерческими структурами было отмечено как желаемая перспектива. Наблюдения показывают, что и в настоящее время ситуация кардинально не изменилась. Однако расширился список тех коммерческих структур, которые руководствуются в своей деятельности идеями социально ответственного бизнеса.
Взаимодействие общественных объединений с органами власти разных уровней в большинстве случаев имеет узкоспециализированный характер. Часто респонденты акцентировали внимание на недопонимание органами власти целей деятельности и социальной значимости работы объединения. Это является причиной конфликтов между объединением и представителями органов власти. Безусловно, в данном случае речь идет, в том числе, и о слабо выраженных и вялотекущих конфликтах. В целом, это создает проблемы институционализации общественных объединений в местном самоуправлении, связанные с их взаимодействием с органами местного самоуправления.