СПб ОО «Здоровье народа»
Опыт планирования и управления комплексным стратегическим развитием крупных городов: уроки кризиса
Мягков В.И., Анохина Е.М.
Аннотация
районный интенсификация экономика социальный
В предлагаемой статье подытожен многолетний опыт работы специализированных организаций Ленинграда по разработке и практической реализации первого в стране плана комплексного экономического и социального развития Ленинграда и Ленинградской области. Создание и совершенствование плановых расчетов городского и районного уровней в условиях интенсификации экономики имело большое значение для развития теории и практики планирования комплексного развития крупнейших городов страны.
На этой основе выявлены актуальные проблемы экономического развития крупных городов на современном этапе, представлены пути их решения в условиях кризисных ситуаций.
Новый этап развития общества в конце прошлого столетия потребовал создания соответствующих производственных отношений. В частности, планомерность развития экономики должна была выражаться в усилении роли народнохозяйственных критериев, оценке выбора решений, росте значимости долгосрочных, концептуальных элементов в планировании, сочетании территориальных и отраслевых принципов планирования.
Естественной реакцией стала разработка теоретических и методических основ экономического и социального развития крупных городов и административно-территориальных районов, а также хозяйства страны в целом на основе информационного сопровождения процессов планирования и управления. Эта проблема, особенно раздел оптимального развития региональных систем, была изучена недостаточно, поэтому актуальность ее разработки, как показал анализ методических материалов и практика работы экономических органов, не требует специального обоснования.
Для этапа перестройки экономики стал характерен поиск новых более эффективных методов хозяйствования, обеспечивающих комплексное развитие крупных городов с более чем миллионным населением и тяготеющих к ним административных районов, представляющих основную форму расселе-ния населения нашей страны. Планы развития таких территориально-производственных комплексов заняли важное место в разработке основ стратегии устойчивого развития крупных городов, особенно Москвы и Санкт - Петербурга. В доперестроечный период в Ленинграде и Ленинградской области производился поиск путей сочетания отраслевого и территориального планирования, разрабатывалась методология программно-целевого планирования.[8]
Одновременно велась разработка региональной комплексной программы ускорения научно-технического прогресса на 20 лет, территориальной схемы развития и размещения производительных сил, концепции основных направлений экономического и социального развития, территориально отраслевой программы интенсификации экономики и др. Все методические и руководящие документы создавались в тесной увязке с перспективными (пятилетними) планами. Реальные народнохозяйственные планы подкреплялись целевыми комплексными программами, позволяющими увязать конкретные намеченные цели с имеющимися ресурсами.
Для последовательного совершенствования системы планирования, расширения ее демократических основ, определения принципиальных путей и средств ее осуществления была разработана Концепция экономического и социального развития странына 15-летний период, ставшая базовым плановым документом. Важным направлением развития этой программы стало широкое внедрение экономико-математических методов и ЭВМ в практику планирования на основе создания автоматизированных систем. Разработка и эффективное использование автоматизированной системы плановых расчетов (АСПР), а также дальнейшее развитие и повышение эффективности функционирования сети вычислительных центров велось с последовательной подготовкой и объединением их в единую общегосударственную систему сбора и обработки информации для учета, планирования и управления крупными структурами.
Одновременно с производственными АСУ разрабатывались и углублялись АСУ отраслями городского хозяйства и АСПР. Особое место в этом процессе заняли расчетные задачи по формированию планов и контролю за ходом их реализации на союзном, региональном, городском уровнях.
Работа по повышению эффективности и качества разработки плана комплексного экономического и социального развития (ПКЭСР) города и области проводилась и в районном звене. В ходе этой работы постоянно совершенствовались методические основы, структура форм и показателей планов, улучшалась организация их разработки. В практике комплексного планирования развития города и его административных районов использовались экономико-математические методы и средства вычислительной техники.
Все это обусловило необходимость создания практически заново методической базы планирования, характеризующейся автоматизацией основных процессов формирования планов.
Благодаря умелому инициативному руководству городом успешно реализовывалась программа «Интенсификация», предложенная и реализуемая под руководством Л.Н. Зайкова и А.Н. Герасимова - высших руководителей города и области.
Проблемы развития крупных городов и пути их решения.
Крупные города играют исключительно важную роль в экономическом и социальном развитии страны, развитии науки и техники, промышленности, строительстве, транспорте, подготовке специалистов.[3] Развитие этих отраслей в свою очередь способствует опережающему росту крупных городов. Специалисты, занимающиеся изучением городов, в последнее время представляют города как сложные системы, анализируют основные процессы и тенденции их развития, определяют структуру, сущность и функции городов. Одна из характерных черт современной жизни -- продолжающееся увеличение доли городского населения в общей численности населения большинства стран мира. Причины роста городов в разных странах различны. С этим связано развитие производительных сил, совершенствование общественных отношений, увеличение масштабности научных исследований, углубление экономических связей. Возрастание роли крупнейших городов в общественном воспроизводстве нашей страны закономерно. Темпы роста населения в крупных городах вдвое опережают рост населения по стране в целом и имеют устойчивый характер, При условии сохранения существующих темпов роста число городов в нашей стране с численностью населения свыше миллиона человек превысило четыре десятка.
В структуре города обычно выделяются:
- градообразующий комплекс, составляющий экономическую базу города;
- градообслуживающий комплекс, предназначенный для удовлетворения потребностей населения и местного хозяйства;
- население города -- источник трудовых ресурсов, а также потребитель материальных и духовных благ.
Формированием градообслуживающей сферы города занимаются как отраслевые, так и территориальные органы управления, что в ряде случаев приводит к диспропорциям в развитии городов, неравенству обслуживания трудящихся различных отраслей.
С ростом города развивается и усложняется его экономическая система, усложняются связи между отраслями градообразующей и градообслуживающей сфер, а также внутри них. Ускорение научно-технического прогресса требует также повышения профессионально-образовательного и культурного уровня населения, работающего в отраслях общественного производства. А это в первую очередь связано с необходимостью развития градообслуживающей сферы города. Развитие крупных городов должно также определяться необходимостью изменения их экономической базы, обусловленной коренными интересами государства.
Известно, что возникновение города и его дальнейший рост связаны в основном с размещением определенных отраслей промышленности.
Отраслевой принцип управления экономикой позволяет проводить единую техническую политику, достигать высокой организации производства, улучшать условия труда. Вместе с тем чрезмерное сосредоточение в отраслях средств для строительства объектов как производственного, так и непроизводственного назначения отрицательно сказывается на комплексном развитии города. Считая своей основной деятельностью выпуск продукции, отрасли не уделяют должного внимания развитию социальной инфраструктуры города, охране окружающей среды, создавая тем 'самым противоречие отраслевых и территориальных интересов.
С ростом города развивается градообразующая сфера и за счет размещения новых объектов промышленности. Узкоотраслевой подход при размещении не всегда учитывает все затраты, связанные с вводом объекта, наличием требуемых трудовых ресурсов, уровнем развития градообслуживающей сферы. Появление новых предприятий без увязки с развитием непроизводственной инфраструктуры отрицательно влияет на комплексность развития городов, приводит к нежелательному гипертрофированному росту населения и территории городов. Несбалансированное и непропорциональное развитие инфраструктуры городов, когда социальная инфраструктура -- сфера обслуживания -- отстает от потребностей населения и нормативов обеспеченности, приводит к неудовлетворенности населения в этих услугах.
Существующая в городе система планирования с присущими ей ведомственными интересами привела к некомплексной застройке территории города, к культурно-бытовым различиям районов и в итоге -- к определенным социальным различиям.
Разрешение имеющихся противоречий между отраслевыми и местными интересами требует совершенствования разработки единого плана развития города, предусматривающего пропорциональное развитие города, увязку планов предприятий независимо от ведомственной подчиненности, сбалансированное развитие производственной и социальной инфраструктуры, удовлетворение потребности населения в труде, выравнивание потребления материальных и духовных благ различными социальными группами населения, равномерное размещение на территории объектов социально-культурного и бытового назначения.
Развивая свои отрасли на территории городов, министерства и ведомства в первую очередь решают общеотраслевые проблемы без должной увязки с местными возможностями. Однако каждое министерство в отдельности не в состоянии предвидеть всех последствий изменения численности и структуры населения городов, их размеров, дополнительной нагрузки на инфраструктуру, ухудшения окружающей среды. При развитой инфраструктуре крупных городов министерства и ведомства не несут основных расходов на сооружение и содержание ее объектов. Такое обстоятельство позволяет министерствам и ведомствам направлять ресурсы в первую очередь на развитие производства, не уделяя необходимого внимания решению социальных задач.
Отраслевая практика планирования не может обеспечить требуемой комплексности и сбалансированности развития регионального хозяйства как подсистемы экономики страны.
В свою очередь местные плановые органы не имели возможности без участия отраслей использовать имеющуюся в их распоряжении информацию о наличии ресурсов для комплексного развития города. Только сочетание отраслевого и территориального планирования дает возможность для всестороннего комплексного развития городов, увеличения их вклада в экономику страны.
Процесс формирования крупных городов как целостных народнохозяйственных систем определяется формами и содержанием урбанизации на современном этапе. При этом цельность функционирования и развития должна быть обеспечена созданием соответствующей комплексной системы управления крупным городом. Таким образом, назрела проблема интеграции и концентрации управления.
Решение этой проблемы вызывает необходимость краткого рассмотрения процессов развития крупного города как объекта планирования.
Выполненный анализ показал, что упорядочение территориальной организации общества в крупных городах может основываться на следующих положениях:
- повышение внимания к техническому перевооружению производства за счет ограничений нового строительства;
- сдерживание роста крупных городов за счет более интенсивного использования трудовых ресурсов, производственной инфраструктуры в целом и ресурсов территории;
- усиление развития малых и средних городов как весьма эффективного звена территориальной организации общества за счет размещения в них небольших производств с высоким организационно-техническим уровнем оснащения;
- устойчивое развитие малых и средних городов на основе развертывания агропромышленной интеграции;
- постепенная переориентация капитальных вложений на развитие социальной сферы;
- учет экономических факторов, ограничивающих чрезмерную концентрацию и населения, и производства;
- интенсификация экономики на основе ускорения НТП как важнейшего фактора воздействия общественного производства на территориальную организацию общества.
Именно в решении этих проблем заключается глубинный смысл обновления территориальной организации общества, обеспечивающий развитие целенаправленных начал. Поэтому совершенствование территориальной организации крупных городов с учетом их значимости в -- один из важнейших ресурсов ускорения и повышения эффективности социально-экономического развития страны.