В целом можно утверждать, что практика международного общения выдвигает на первый план задачу совершенствования правовых начал, на которых строится статус иностранцев и лиц без гражданства. Применительно к российскому законодательству речь идет именно о национальном режиме как основном для этой категории лиц.
Национальный режим означает приравнивание иностранных граждан и лиц без гражданства в правах и обязанностях к гражданам страны пребывания. Российское законодательство подняло регулирование вопроса о предоставлении национального режима на уровень конституционной нормы с широкой сферой применения. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.
Объем правомочий иностранных граждан фиксируется законодательством различными способами. Зачастую решения о правомочиях иностранных граждан прямо указываются в законе. Но возможно и иное, наделение иностранцев правомочиями или, напротив, не предоставление им правомочий производятся без прямого упоминания об иностранцах, посредством формул, относящихся к любым гражданам или только к российским гражданам. В первом случае под гражданами понимаются также иностранные граждане, во втором случае на иностранных граждан решение не распространяется.
Из конституционного правила следует, что любое отклонение от национального режима - будь то умаление прав иностранцев (лиц без гражданства) или их расширение по сравнению с правами российских граждан -- возможно лишь на основе федерального закона или международного договора РФ.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что закрепленный в законодательстве национальный режим в отношении гражданской правоспособности иностранцев носит безусловный характер, то есть он предоставляется иностранцу в каждом конкретном случае без требования взаимности. Из этого принципа исходят и другие законодательные акты, регулирующие права иностранцев в различных областях.
3.Особенности политической составляющей в правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации
Прежде чем переходить к исследованию особенностей политической составляющей в правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации, необходимо рассмотреть группы прав, которыми обладает иностранный гражданин в Российской Федерации.
Так, любые права человека делятся на определенные виды по конкретным классифицирующим признакам [22, C. 98]. Права иностранного гражданина не являются исключением. Они также подразделяются на следующие виды по социальному назначению: личные; политические; социально-экономические; культурные.
При этом стоит отметить, что существуют некоторые ограничения в правах иностранного гражданина. Рассмотрим каждую группу подробнее.
Личными правами иностранцев считаются все личные права, которыми обладают собственные граждане страны (так, например, право на выбор места жительства, свобода передвижения, право на жизнь, охрану здоровья, личная свобода и неприкосновенность и т.д.)[16, С. 57]. Хотя как было уже ранее сказано, существуют некоторые ограничения либо специальный порядок их использования.
Так только при наличии соответствующего документа иностранные граждане могут въезжать на территорию Российской Федерации. Такой документ служит, по сути, свидетельством легальности передвижения иностранного гражданина.
За исключением некоторых случаев, которые предусмотрены законом, граждане вправе свободно не только передвигаться, но и проживать на территории нашей страны. Чтобы проживание считалось легальным необходимо, чтобы получить также специальный документ, так например вид на жительство.
Право на свободу передвижения может быть ограничено. В качестве примера можно привести ограничения свободы передвижения в пограничной полосе. В частности, в случае необходимости обеспечения национальной безопасности нашего государства, устанавливается особый правовой режим государственной границы Российской Федерации и порядок ее пересечения. При этом стоит обратить внимание, на то, что праву иностранных граждан на свободу передвижения не противоречит установление особого режима пограничной территории и особого порядка пересечения границы. Объясняется это тем, что такой режим пограничной территории является частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации, и соответственно обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства.
Что же касается трудоустройства иностранных граждан, то здесь также имеются свои особенности. Так, существующая на сегодняшний день правовая регламентация порядка приема на работу иностранцев, имеет отношение к обязанностям работодателя. В первую очередь, для того чтобы иностранный гражданин мог быть полноценным работников, работодатель должен получить специальное разрешение на каждого иностранного гражданина. Помимо прочего и ряд других обязанностей возлагается на работодателя, принимающего на работу иностранного гражданина.
Такие обязанности направлены на усиление контроля за деятельностью указанных работников, с другой стороны, существенно замедляют процесс трудоустройства этих лиц.
Но право на труд иностранного гражданина имеет свои ограничения. Одно из таких ограничений закреплено в Постановлении Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 755, который содержит перечень объектов и организаций, в которых трудовую деятельность не могут осуществлять иностранные граждане [21, C. 310]. Так, например, объекты и организации Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, структурные подразделения по защите государственной тайны и подразделения, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, а также и другие объекты и организации.
Если же говорить о правах иностранного гражданина в сфере социального обслуживания, то необходимо отметить, что они обладают теми же правами, что и граждане Российской Федерации, если иное не установлено законодательством России. Иностранные граждане имеют право на пособия, пенсии, а также иные формы социального обеспечения, право собственности, право на образование и т.д.
В области культурной деятельности иностранные граждане обладают теми же правами, что и граждане Российской Федерации. В число, которых можно отнести и право пользоваться достижениями культуры и др.).
Кратко охарактеризовав вышеперечисленные виды прав иностранного гражданина, которыми обладают в Российской Федерации можно перейти к более подробному рассмотрению политических прав, и соответственно особенностей политической составляющей в правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации.
В число политических прав, которыми владеют иностранные граждане в России входят следующие: право избирать и быть избранными, право на свободу мысли и слова, право на распространение информации, право на защиту и др.
Основываясь на содержании норм, закреплённых в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[5] следует, что под избирательным правом понимается конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации. При этом избирательное право делиться на активное и пассивное.
Под активным избирательным правом следует понимать право граждан избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления; В свою очередь, пассивное право трактуется как право граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В ФКЗ от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»[2] закреплено, что референдум есть всенародное голосование граждан Российской Федерации, которые обладают правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. При этом, не допускается осуществление деятельности, которая способствует либо препятствует подготовке и проведению референдума.
Важно отметить, что избирательное право в отношении иностранного гражданина может быть реализовано в ограниченном порядке. Из содержания п. 2 ст. 12 Закона о правовом положении иностранных граждан, следует, что иностранные граждане, проживающие постоянно в России в случаях и порядке, которые закреплены федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. На других же иностранцев распространяется полное ограничение от участия в выборах.
Под местным референдумом понимается - референдум, «проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования». Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4] в ст. 22 определяет, что в местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом.
Еще одним противоречием указанных выше законов является, то, что эти нормативно-правовые акты устанавливают разные требования к проживанию иностранных граждан на территории муниципального образования для наделения их избирательными правами. Закон о правовом положении иностранных граждан наряду с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме Российской Федерации» устанавливает принцип постоянного проживания для наделения иностранцев правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Более благоприятные условия создает ФЗ «О местном самоуправлении», ввиду того, что этот закон наделяет избирательными правами не только постоянно, но и преимущественно проживающих иностранцев.
На часть 4 статьи 15 Конституции РФ сослалась Центральная избирательная комиссия РФ, рассматривая коллизию о законодательных требованиях к продолжительности проживания иностранных граждан на территории России, при этом предложив для разрешения противоречий в каждом конкретном случае руководствоваться нормой, содержащейся в международном договоре [8, C. 175].
Поскольку в международных договорах, как правило, употребляется терминология, использованная в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме Российской Федерации», приоритет следует отдавать именно ему.
Таким образом, обобщая названных норм, следует указать на основные стандарты для участия иностранцев в муниципальных выборах. Это прежде всего нахождение на территории государства пребывания на законных основаниях и наличие ценза оседлости либо требование постоянного проживания.
Говоря о возможности иностранных граждан быть членами политических партий, нужно обратить внимание на содержание п. 2 ст. 23 Федерального закона от 11 июня 2001 г. «О политических партиях», который гласит, что иностранные граждане не имеют права быть их членами. Объясняется такое ограничение тем, что иностранцы не допускаются к управлению государством непосредственно, а членство в партии предоставляет возможность влиять на политические и государственные процессы, то на основании этого обоснованно проведено ограничение для иностранцев на членство в партиях.
В сфере наделения иностранцев политическими правами большинство ограничений следует признать необходимым. Учитывая сущность политических прав, которая состоит в том, что эти права создают механизмы для оценки личностью путей развития государства, следует уточнить направленность предполагаемых механизмов. Соответственно, что позитивно или же негативно можно оценить то или же иное явление. Подрыву безопасности государства способствует негативная оценка личностью путей развития государства. Таким образом, от того, признает человек пути развития государства или отрицает их, будет зависеть то, как он воспользуется данным видом прав. Ограничения для иностранцев, законодатель вводит справедливо, основываясь на понимании назначения политических прав.
Немаловажным является право иностранного гражданина на политическое убежище. Предоставляется убежище иностранцу (апатриду), ищущему укрытие в силу преследования или угрозы стать жертвой преследования, обусловлено которое политическими убеждениями[10, C. 74]. Политическое убежище также предоставляется лицам, преследуют которых только за убеждения или общественную позицию. С согласия иных членов семьи прибывшего, им также предоставляется убежище. Для лиц, не достигших совершеннолетнего возраста согласие не потребуется.