Значение и суть государственного регулирования – упорядочение, налаживание, направление движения и развития, подчинение определенному порядку, установление правильного взаимодействия, создание условий нормальной работы.
Важнейшие аспекты государственного регулирования в сфере реализации ИВ отнесены к компетенции органов законодательной власти. В качестве иллюстрации можно назвать:
- ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13.10.1995;
- ФЗ «О естественных монополиях» от 17.08.1995;
- ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» от 14.10.1997;
- ФЗ «О приватизации гос. имущества и об основах приватизации муницип. имущества в РФ» от 21.07.1997.
Принципиальных различий по целевому назначению между понятиями «государственное управление» и «государственное регулирование» нет. Объясняется это тем, что фактически регулирование по своей сути есть непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из его функций (наряду с распорядительством, организацией, координацией и контролем), т.е. основных направлений деятельности.
Как правило, управление традиционно связывается с наличием у его субъектов непосредственно подчиненных объектов, а регулирование – с воздействием преимущественно на не подчиненные субъекту управления объекты (например, на общественные объединения, негосударственные формирования, на самостоятельно действующие предприятия и учреждения государственного сектора и т.п.). Однако все это относительно, так как и в том, и в другом случае подразумеваются те или иные варианты практической реализации исполнительной власти. А это означает, что государственное управление – более широкое понятие по сравнению с понятием государственного регулирования.
Государственное управление - имеет ряд отличий от других форм государственной власти. При этом оно осуществляется всеми ветвями власти. Признаками государственного управления в широком смысле являются:
1. это конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную специфику;
2. государственное управление характеризуется в качестве деятельности исполнительно-распорядительного характера, где исполнение – это проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных правовых актов, а распорядительство – это уточнение норм и издание собственных нормативных правовых актов на основе и во исполнение законов;
3. это всегда подзаконная деятельность, осуществляемая на основании и во исполнение законов;
4. выделяются специальные субъекты государственного управления – это исполнительно-распорядительные органы государственной власти и их должностные лица;
5. государственное управление рассматривается как деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства сферами жизни общества. Непосредственность реализуется в функциональном организационном подчинении конкретному органу конкретной сферы управления.
Под государственным управлением в узком смысле слова понимается деятельность органов исполнительной власти, как составная часть исполнительной власти, так как помимо деятельности исполнительная власть включает в себя и сами органы, осуществляющие указанную деятельность.
Государственное управление как функция органа исполнительной власти представляет собой еще более узкое понятие, так как предполагает целенаправленное воздействие на организационно подчиненные объекты (в то время как государственное регулирование как функция органа исполнительной власти предполагает целенаправленное воздействие на организационно неподчиненные объекты).
С позиции юридического содержания правовых актов управления можно выделить следующие основные требования: а) правовой акт не должен противоречить Конституции Российской Федерации, федеративному договору, действующему законодательству, нормативным актам Президента Российской Федерации;
б) правовой акт должен основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и аналогичными органами субъектов Федерации;
в) правовой акт должен учитывать положения правовых актов вышестоящих исполнительных органов;
г) правовой акт должен быть издан полномочным органом исполнительной власти или уполномоченным на то должностным лицом, то есть в рамках закрепленной за ним компетенции;
д) правовой акт должен быть юридически обоснован, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа или должностного лица. В силу этого в нем должны быть четко выражены цели его издания, а также основания и юридические последствия;
е) правовой акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;
ж) правовой акт не должен ограничивать либо нарушить установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного управления.
В связи с изложенными требованиями, важное значение приобретают следующие два конституционных правила.
Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом исполнительного органа субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует акт, принятый на уровне субъекта Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации). В иных случаях при наличии противоречий действует федеральный закон или нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.
Во-вторых, правовой акт нормативного характера, затрагивающий свободы и обязанности граждан, не может приниматься, если он не был опубликован официально для всеобщего сведения (ст. 15 Конституции РФ).
Определенные требования предъявляются и к порядку издания правовых актов:
1.Правовой акт управления должен быть издан по установленной форме и подписан надлежащими должностными лицами. Например, акты правительства Российской Федерации подписываются председателем правительства; глава администрации подписывает постановления и распоряжения.
2.Акты управления должны быть изложены четким, общедоступным языком, конкретно формулировать задачи, отвечать требованиям оперативного, дифференцированного руководства.
3.Правовой акт управления должен быть издан в точном соответствии с установленным порядком опубликования и вступления в силу актов управления.
—Акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию. Исключение составляют акты, содержащие сведения, являющиеся государственной тайной.
---Указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения правительства публикуются администрацией Президента РФ в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Российской газете» и газете «Российские вести». Опубликование актов Президента и правительства в указанных изданиях является официальным опубликованием.
---Нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан или которые носят межведомственный характер, и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное непредусмотрено законодательством. Официальное опубликование актов осуществляется не позднее 10 дней после их государственной регистрации.
--Акты органов исполнительной власти республик, входящих в состав Российской Федерации, публикуются в соответствующих изданиях республик.
--Акты органов исполнительной власти иных субъектов Федерации публикуются в периодической, а также в иных средствах опубликования актов управления.
Указ Президента №314 от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ)» В систему ФОИВ входят:
• федеральные министерства;
• федеральные службы;
• федеральные агентства.
Федеральное министерство:
а) является ФОИВ, осуществляющим функции по выработке гос. политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр);
б) на основании и во исполнение КРФ, ФКЗ, ФЗ, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с законодательством РФ осуществляется исключительно ФКЗ, ФЗ, актами Президента и Правительства РФ;
в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ;
г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:
•утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
•вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
•вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
•вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, ФЗ к компетенции Правительства РФ;
•во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
•имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен ФЗ;
•назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
•назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:
•вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда;
•принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов;
•вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;
•вносит в Правительство РФ по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда;
•назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых ФЗ.
Примеры министерств:
• Министерство здравоохранения и социального развития РФ;
• Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ;
• Министерство образования и науки РФ;
• Министерство промышленности и энергетики РФ;
• Министерство транспорта и связи РФ;
• И другие.
федеральная служба: а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации;
в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты; может быть подведомственна Президенту или находиться в ведении Правительства. Не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Под функциями по контролю и надзору понимаются:
• осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами гос. власти, органами МСУ, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных КРФ, ФКЗ, ФЗ и другими НПА общеобязательных правил поведения;
• выдача органами гос. власти, органами МСУ, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
федеральное агентство: а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;
б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;
в) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.