Современный этап европейской региональной политики начинается в 1988 году с принятием Единого Европейского Акта, который провозглашает главной задачей региональной политики «сокращение в уровне развития между регионами с целью обеспечения всестороннего гармоничного развития и укрепления социально-экономического сплочения». По последним словам данной формулировки европейскую региональную политику часто официально называют «политикой сплочения». С принятием Единого Европейского Акта европейские регионы были разделены на категории по размеру (NUTS I, NUTS II и NUTS III, где NUTS II, территория с населением от 3 до 7 миллионов человек как раз и является основным объектом региональной политики ЕС). Также, что более интересно для данного исследования, регионы NUTS II разделяются также по степени их экономического развития и уровню доходов населения. Отстающие регионы начинают получать помощь в рамках «политики сплочения». Основными получателями становятся регионы Восточной и Южной Европы. С дальнейшим расширением ЕС на восток количество получателей также увеличивается. Кроме того, в число «проблемных» регионов также попадали земли бывшей ГДР (последние по сей день получают дотации на развитие сельского хозяйства).
Регионы, получающие помощь от европейского центра могут иметь разный юридический и административный статус в государстве, частью которого они являются, например землёй - частью федерации в Германии, провинцией с расширенными правами в Испании или областью в унитарной Болгарии, но все они, в большинстве случаев, получают помощь непосредственно и напрямую от европейского центра, минуя центральную власть своей страны. По моему мнению, такое положение дел как в настоящее время, так и в долгосрочной перспективе порождает большую независимость регионов от центральных властей в столицах. А как максимум - является почвой для федерализации унитарных государств и создание того, что называется «Европой регионов» в противовес Европе государств. Таким образом, можно считать, что существующая на данный момент региональная политика выгодна как населению и властям конкретных регионов, но также и т.н. брюссельской бюрократии, которая именно посредством региональной политики может существенно расширить свои полномочия и найти союзника в лице регионов против национальных государств.
Подобные процессы типичны, прежде всего, для вновь присоединившихся к ЕС стран Восточной Европы и Южной Европы. В меньшей степени эти процессы касаются «старой Европы», то есть стран Скандинавии, Франции и, в частности, исследуемых мною ФРГ и Великобритании. Региональная политика ЕС в отношении этих стран в данном виде либо менее слаба, либо имеет другие формы, отличные от характерных для Востока и Юга Европы. Прежде всего речь идёт о распространённом и очень укоренившемся в Западной Европе трансграничном сотрудничестве. Самый яркий пример здесь - трансграничный регион Гронау на границе Нидерландов и ФРГ, существующий с 1958 года. Всего в ЕС около 115 трансграничных регионов, которые также являются проявлением общеевропейской региональной политики. Существование и создание подобных регионов юридически также предусмотрено и Декларацией Ассамблеи регионов Европы.
Вообще, региональная политика ЕС в отношении Западной Европы, таким образом, отличается большим консерватизмом вследствие наличия большого количества устоявшихся норм и более сильного социально-экономического развития регионов на Западе. Как уже было отмечено выше, на регионы Западной Европы тратится в разы меньше средств по программе поддержки отстающим регионам. Отсюда можно сделать предположение о том, что региональная политика в странах Западной Европы (прежде всего речь идёт о «классических» старых членах Европейского Союза, таких как ФРГ, Великобритания, Франция и страны Скандинавии) и связанная с ней регионализация проходит в значительной мере под влиянием процессов в рамках этих государств, а не только из-за направленных действий брюссельской бюрократии.
В качестве подтверждения этих слов можно привести политику ФРГ в 90-е годы 20 века в отношении вновь вошедших в состав федерации земель бывшей ГДР. Все усилия федерального центра были направлены на то, чтобы максимально быстро и за свой счёт сократить социально-экономический разрыв между Западом и Востоком страны. Как мне видится, одним из мотивов подобной политики было недопущение вмешательства назревавшей тогда европейской демократии в дела немецких земель. Примечательно, что сейчас восточногерманские земли всё же получают помощь от Европейского Союза, но направлена она прежде всего на развитие сельского хозяйства, что вообще является нормой для континентальной Европы, как для восточной, так и для западной. Между тем для Восточной и Южной Европы также характерно получение помощи от центра, адресно-направленной на социальные нужды и инфраструктуру, то есть на больший круг задач.
Подобное сопротивление европейской региональной политике можно наблюдать и в Великобритании. Направленность её политики против вмешательства в дела её регионов даже сильнее, чем даже в случае с ФРГ. Так, в 2012 году Великобритания и её представители голосовали за уменьшение расходов на помощь сельскому хозяйству для регионов, социально-экономическое развитие которых значительно ниже среднего. Причиной тому, по моему мнению, было не только нежелание расходовать средства на поддержку чужих регионов, но также и нежелание самим принимать помощь. В Великобритании существует собственная программа помощи сельскому хозяйству.
В завершении главы можно сделать следующие выводы, важные для продолжения данного исследования. Во-первых, региональную политику стран и ФРГ с Великобританией в частности нельзя сводить к региональной политике Европейского Союза в целом. В Великобритания и ФРГ, как в старых и одних из наиболее развитых в социально-экономическом плане стран Европы как раз и проходит своя, в значительной мере более независимая региональная политика. Особенно сильно это утверждение справедливо для Великобритании, которая вследствие своего островного положения практически лишена сухопутных границ с другими государствами - членами ЕС (небольшое исключение составляет только около двухсот километров границы с Ирландией). Также регионы Великобритании практически не получают помощи от Брюсселя на социально-экономические нужды и сельское хозяйство. Поэтому в дальнейшем в исследовании нужно будет опираться не только на общеевропейские процессы и законодательство Европейского Союза, но и попытаться проанализировать политическую роль регионов в Великобритании и ФРГ исходя из процессов, протекающих в самих этих государствах
Глава 2. Регионы и их политическая роль в ФРГ
Современная Федеративная Республика Германия состоит из 16 федеральных субъектов - земель. Федерация ассиметричная, несмотря на то, что некоторые земли имеют отличные от остальных названия, например Бавария не Земля, а Свободное Государство Бавария, похожая ситуация и у городов Бремена и Гамбурга (официальные названия этих земель - Свободный Ганзейский город Бремен и Свободный Ганзейский город Гамбург); подобная ситуация с названиями - дань истории, не влекущая за собой каких-либо последствий в полномочии данных административных единиц. Хотя регионы ФРГ также различаются по количеству представителей в бундесрате (органе представительства земель), но происходит это не исходя из особости или особого статуса каких-либо земель перед остальными, а исключительно из-за количества населения.
Исходя из выводов из предыдущей главы о том, что для стран Западной Европы вообще и ФРГ в частности характерно то, что политическая роль регионов во многом, если не в основном, зависит от политических процессов внутри самого государства, а ни как не детерминируется региональной политикой Европейского Союза. Также в случае именно с ФРГ в контексте особых внутриполитических процессов следует учитывать и историческое прошлое системы административного устройства страны. Речь идёт, прежде всего, о послевоенной административной реформе.
Таким образом, политическая роль регионов ФРГ непосредственно связана с немецким федерализмом. Именно федерализм является наиболее важным и значимым внутригосударственным процессом. Но также в данной главе следует рассмотреть и политическую роль немецких регионов в контексте общеевропейской политики.
Во введении при перечислении оснований для сравнения автором было указано, что принцип разделения на земли в ФРГ хоть и имеет под собой какую-то долю культурно-исторической основы, но не полностью опосредован ей в отличие от Великобритании. Самая главная причина тому - то, как именно проходила административная реформа после падения гитлеровской Германии. Такие земли, как например Бавария, имеют давние исторические корни. В противовес этому, Пруссии вообще не существует, её территорию разделили между различными землями, чтобы избавиться от «прусского имперского комплекса».
Как ни странно, но на раннем этапе складывания федерализма в ФРГ, его «развитый» характер (то есть, как минимум относительную политическую свободу земель) во многом продвигался соседями Германии, прежде всего Францией, не желавших видеть сплочённую унитарную Германию. Именно Франция выступала за создание на территории тогдашней ФРГ некоего подобия конфедерации. В дальнейшем границы немецких земель были проведены по уже сложившемуся разделению в Западной Оккупационной Зоне. Дальнейшее объединение с ГДР в 1990 году прошло путём полного перенятия землями бывшей ГДР уже существующего устройства.
В соответствии с конституцией ФРГ федеральный центр и земли независимы друг от друга в вопросах распоряжения своими бюджетами. Данный принцип, разумеется, соблюдается. Но разумно предположить, что федеральный центр может иметь другие рычаги влияния на земли в бюджетных вопросах или расширения своих собственных полномочий. И таковые имеются:
Во-первых, в соответствии с тем же основным законом страны земли обязаны поддерживать необходимый уровень социального обеспечения и местного развития, который, как правило привязан к постоянно изменяющемуся среднему уровню по стране. В случае явного неисполнения своих обязанностей власти земли могут фактически потерять контроль над частью бюджетных средств в судебном порядке. Тут следует оговориться, что подобная процедура в реальной политической практике крайне редка. Как правило подобные проблемы разрешаются путём т.н. «горизонтального выравнивания».
Во-вторых, что наиболее важно, федеральный центр, не имея прямых рычагов влияния на бюджетные расходы земель, может влиять на формирование самого бюджета. Прежде всего, сюда относится контроль за сбором налогов и их распределением. В подавляющем большинстве случаев земли не могут устанавливать свой собственный размер налогов, удобный им, это входит в компетенцию федеральных властей. Нона этом рычаги влияния также не заканчиваются. Федеральный центр также занимается распределением налоговых сборов между землями. Здесь как раз и имеет место то, что называется «горизонтальным выравниванием». При горизонтальном выравнивании происходит перераспределение средств в пользу более экономически отсталых земель. По сей день число этих земель, как правило, состоит из регионов бывшей ГДР за исключением Берлина. Вопрос о размере получаемых от федерации средств также является обеспечивает потенциальную зависимость данного региона от центра.
Разумеется, земли принимают участие в рассмотрении перераспределения бюджетных средств каждый год. Но они делают это не напрямую, а прежде всего на голосовании через представителей в бундесрате. От бундесрата, во-первых, зависит только половина поданных голосов, а во-вторых в самом бундесрате нет и не может быть единства по данному вопросу. Тот же эффект можно наблюдать и при первоначальном планировании бюджета и установления размера налогов. Эти мероприятия также зависят от бундесрата, то есть опосредованно и от земель. Но опять же влияние бундесрата несколько понижается благодаря невозможности единства в нём, либо из-за влияния бундехстага.
Значительные изменения в полномочиях земель и бундесрата произошли в 2006 году, после завершения реформ по реорганизации баланса власти между землями и федеральным центром, проводимых тогдашним канцлером Шрёдером. Официальной целью реформ было «проведение масштабной реформы федерализма с целью упрощения политических процессов в стране, сделав их более прозрачными для населения и независимыми от сиюминутных партийных расчётов...». На данный момент ещё нельзя в полной мере оценить результат проведённой реформы довольно сложно, по крайней мере с точки зрения реализации официальной версии; в настоящее время многие исследователи высказывают сомнение по поводу истинной цели реформы 2006 года, в частности как истинная цель указывается намерение Шрёдера и СДПГ усилить федеральную власть за счёт сокращения полномочий земель. С точки зрения данного исследования, результаты реформы как раз и привели к сокращению политической роли земель. Самое главное нововведение, которое смогло провести тогдашнее социал-демократическое правительство, это сокращение законопроектов, принятие которых может быть отменено правом вето бундесрата. Прежде всего список вопросов, ушедших из-под контроля бундесрата касается законов об общих принципах администрирования всех земель. Таким образом, в областях, которые конституция относит к совместному ведению федерации и земель ландтаги (собрания земель) теряют часть своих полномочий и становятся более ответственны перед федеральным центром.
Если рассматривать полномочия земель, федерального центра и их взаимную ответственность не в динамике, а в настоящий момент времени, то следует также описать следующие особенности. Во-первых, на основании вышеописанного может сложиться мнение, что современная региональная политика ФРГ сводится к поэтапному урезанию полномочий земель в пользу федерации. Но данный процесс, а точнее, некоторые события и проявления политики, которые частично укладываются в него, произошли только на самом высшем уровне принятия основополагающих законов о порядке администрирования земель.
На практике ни одно существенное решение на уровне федерации (и это не обязательно законопроект) не принимается без участия земель и бундесрата. При принятии любого решения, которое касается конкретной земли, создаётся специальная комиссия «федерация - земля», которая и занимается его подготовкой. Абсолютные лидеры тут - земли Северный Рейн - Вестфалия и Бавария; на конец 2011 года каждая из них участвовала примерно в 300 комиссиях типа федерация-земля. Также существуют многосторонние комиссии, куда входят представители той или иной земли, если обсуждаемый вопрос в том числе затрагивает и её интересы. Как отмечает исследователь И. Бусыгина «подсчитать точное количество подобных комиссий не представляется возможным». Причина в том, что комиссии могут иметь разный юридический статус, либо классический федерация - земля, в которой помимо представителей «главной земли» присутствуют и представители от сопредельных, на которых рассматриваемый вопрос также оказывает какое-либо влияние.
Близка к теме комиссий федерация - земля и тема немецкой международной политики. В соответствии с действующей конституцией, международная политика относится к исключительной сфере полномочий федерации, что в принципе естественно и логично для федерации. Другое дело, что принятие решений в сфере международной политики, также процесс проходящий через комиссии федерация - земля. Разумеется, земли не оказывают сколько-нибудь прямого действия на принятия некоторых основополагающих решений, относящихся к глобальной политике, голос представителей из бундесрата при обсуждении подобных вопросов нивелируется влиянием бундехстага и прочими причинами, даже такой банальной как отсутствие прямой заинтересованности какой-нибудь конкретной земли в таких масштабных вопросах. Но некоторые менее глобальные проявления немецкой международной политики (один из самых ярких примеров - участие земли Северный Рейн - Вестфалия в совместном с Нидерландами пограничном регионе Гауль), хотя первоначально с формальной точки зрения и выглядят как инициатива федерации, на самом же деле являются проектами земель; разумеется, согласие на подобного рода деятельность земля получает от федерации в процессе политического торга, возможно в обмен на другие решения. Поэтому, на мой взгляд, ошибочно представлять международную политику как сферу исключительной компетенции федерации в буквальном смысле этого слова. Путём политического торга и сложной системы взаимоотношений, не фиксируемых в конституции, земли являются инициаторами и активными участниками международных процессов, исключая уровень глобальной политики, на который они не претендуют в принципе.