В завершении данной главы можно сделать вывод о взаимоотношениях в между федерацией и землями, а в общем - и о политической роли регионов в ФРГ. Политическая роль немецких земель вполне укладывается в представления о том, какой она должна быть в федаративном государстве. Государство (имеется в виду федеральный центр) имеет полномочия задавать для земель довольно жёсткие рамки, в пределах которых земли, как правило, действуют на своё усмотрение. Самая большая «степень жёсткости» рамок в вопросах глобальной политики - туда земли как самостоятельные акторы не допущены в принципе, в остальных случаях земли либо эпизодически (международная политика в рамках ЕС), либо как правило могут выходить за их границы.
Глава 3. Регионы и их политическая роль в Великобритании
Административное деление современной Великобритании, которое и является базой для выделения на её территории регионов, существенно отличается от рассмотренного выше деления ФРГ. Прежде всего, официально Великобритания официально является унитарным государством, и хотя некоторые исследователи и характеризуют её как «квазифедерацию», всё же данный принцип государственного устройства накладывает серьёзный отпечаток на всю британскую региональную политику.
Регионы Великобритании, в отличие от земель ФРГ, образованы строго по национально-этническому признаку и имеют многовековую историю своего существования. Кроме того, количество регионов существенно ниже: 4 (Англия, Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия) против 16 немецких земель. Если говорить о Великобритании как о некоем подобии федерации с точки зрения распределения властных полномочий среди регионов, то принцип этого распределения явно ассиметричный, что будет показано ниже. Статус и полномочия Шотландии вообще приближены к положению субъекта федерации, политическая роль Уэльса и Северной Ирландии существенно ниже. Также британские регионы различаются не только по такому простому количественному показателю как размер или сумма полномочий, но и по более сложному - по самой организации. Как уже отмечалось, Великобритания - не федерация, соответственно у неё нет писаной конституции или другого единого закона, регулирующего отношения регионов. Поэтому регионы не только получают властные полномочия в разном объёме, но и разным образом в плане организации и взаимодействия с центром.
Также при рассмотрении Великобритании во многом удивительным является тот факт, что самый населённый и экономически мощный регион, в котором, к тому же, расположена столица государства - Англия, вообще не имеет какого либо закреплённого юридического статуса и центрального органа власти. По сей день такое уникальное в некотором смысле положение занимает по большей части умы представителей политической науки, а не британских политиков и представителей власти.
Регионы Великобритании имеют длительную историю существования, но их политическая роль и статус в современном виде имеет началом 1998 год, когда прошла британская конституционная реформа, имеющая в том числе и региональное направление. С принятием в том же году Акта об Уэльсе, Акта о Шотландии, Северо-Ирландского акта, а также большого числа сопутствующих документов, таких как Регламент Парламента Шотландии, Акт о выборах в Северной Ирландии и Регламент Ассамблеи Северной Ирландии и начинается современный этап в современной британской региональной политике. Именно это время и представляет интерес для исследования.
Шотландия имеет, пожалуй, наиболее долгую и насыщенную политическую историю. Парламент Шотландии существует с 1235 года, кроме того, после объединения корон Англии и Шотландии в начале XVII века он также продолжал функционировать, и прекратил своё существование лишь в 1707 году. При этом вопрос о необходимости его восстановления постоянно всплывал в обществе на протяжении более чем трёхсот лет. И кампания по его восстановлению в 1998 году на самом деле началась намного раньше - первый общешотландский референдум о восстановлении парламента был проведён 1 марта 1979 года, но из-за низкой явки избирателей решение о восстановлении парламента не удалось провести. Повторный референдум прошёл в 1997 году, на котором и было принято решение о восстановлении Парламента Шотландии. Открытие же вновь восстановленного Парламента прошло не 1998, с конституционной реформой, а в 1999.
Поэтапное вступление в силу Акта о Шотландии не только восстановило существование Шотландского Парламента (органа законодательной власти), но и создало другие политические институты, в том числе исполнительной и судебной ветви власти. Орган исполнительной власти так и именуется «Шотландская Исполнительная Власть», также существует своя судебная система, которая не распространяется лишь на международные и общебританские дела (к примеру, уголовные дела, в которых ответчик или истец действовали вне шотландской юрисдикции), а также на дела о государственной измене, атомной энергии и.т.п.
Главная характеристика Шотландского Парламента в вопросе о политической роли региона состоит в том, какой статус имеют принимаемые им законы. В соответствии с Актом о Шотландии, законы, принятые Шотландским Парламентом, относятся к т.н. «первичному» законодательству. Главная черта первичного законодательства - это то, что оно не должно быть одобрено специально или вытекать из вышестоящих юридических актов. Во-вторых, в законе нет указаний на то, какие именно вопросы входят в компетенцию Шотландского Парламента. Акт о Шотландии лишь оговаривает перечень вопросов, не относящихся к ведению шотландских законодателей, таких как вопросы Единства Королевства и международных отношений.
Также показательно, что в том случае, если Высокий Суд примет решение, что принятый шотландским парламентом закон не входит в его компетенцию, он не приостанавливает и не отменяет его действие полностью, а лишь отменяет действие тех частей, которые находятся вне компетенции. Подобная негативный подход к контролированию шотландского законодательства центральной властью существенно отличает его от положения законодателей других регионов Великобритании, что будет показано ниже на примере Уэльса и Северной Ирландии.
Если в случае с рассмотрением регионов ФРГ и немецкого федерализма одно из ключевых мест занимал вопрос о бюджетном федерализме, то в британском вопросе также следует рассмотреть финансовые полномочия и права регионов. Шотландский парламент и Шотландская Исполнительная Власть имеют право собирать налоги на территории Шотландии. Этим они радикально отличаются от властей Уэльса и Северной Ирландии, получающих финансирование от Великобритании.
Однако в шотландской сфере налогообложения есть некоторые моменты, которые стоит обговорить отдельно. Так, основная статья пополнения бюджета - это налоги с физических лиц, налоги с дохода компаний, действующих на территории Шотландии практически полностью отходят Великобритании, с акцизных сборов Шотландский бюджет вообще ничего не получает, так как акцизные сборы являются компетенцией центральной власти. Отсюда же вытекает и то, что ограниченными являются доходы бюджета Шотландии от нефтяного и газодобывающего бизнеса.
Как отмечают некоторые исследователи, одним из важнейших гарантов относительной политической независимости Шотландии является её широкие бюджетные полномочия, которых нет у других частей Великобритании, напрямую зависящих от центра. Однако на практике это не совсем так, если брать сухие цифры, то за время существования шотландского самоуправления бюджет территории примерно наполовину пополнялся за счёт перераспределения средств Лондоном. Разумеется, за этим перераспределением стоял политический торг, основанный во многом и на угрозах или страхах референдума об отделении Шотландии из состава Соединённого Королевства. Но сама по себе подобная бюджетная и налоговая система уже в перспективе может накладывать некоторые ограничения на политическую независимость Шотландии. По мнению исследователя, существующая политическая роль Шотландии несколько завышается сепаратистскими устремлениями элиты и настроениями масс, то есть возможностью её полной независимости.
Если несколько абстрагироваться от экономических показателей и рассмотреть некоторые политико-управленческие составляющие шотландской политики, то общая картина получается несколько другой. Как уже отмечалось выше, Шотландия имеет собственную систему законодательной, судебной и исполнительной власти. По такому количественному показателю, как общий процент рассматриваемых дел суды Шотландии лидируют - так, большинство судебных тяжб на территории Шотландии входят в ведении шотландских же судей и шотландского законодательства. Но куда больший интерес для данного исследования представляет деятельность суда в отношении политических вопросов, особенно если они касаются вопросов политики. Так, законы, принятые Шотландским парламентом в большинстве случаев если и оспариваются, то не Высоким Судом Великобритании (то есть, на предмет несоответствия или выхода за пределы шотландской юрисдикции), а Шотландским Судом на предмет несоответствия шотландскому же законодательству. Подобная практика говорит о развитости внутренней политической системы.
В целом политическую роль Шотландии можно охарактеризовать как во многом приближенную к субъекту федерации. Не в пользу утверждения о сильной политической роли Шотландии говорит бюджетная политика: несмотря на имеющиеся налоговые полномочия, бюджет территории во многом пополняется за счёт средств, получаемых от Великобритании. Но в политической сфере Шотландия напротив, имеет полномочия сравнимые с развитыми субъектами федерации. Как уже говорилось, это может быть связано с игрой на сепаратистских настроениях, но, на взгляд исследователя, силу политических полномочий Шотландии нельзя понимать как временную. На данный момент её экономические и прочие основания находятся на стадии формирования. Сильные изменения в этом вопросе могу произойти после референдума о независимости в 2014 году.
Автономная система самоуправления Уэльса начала существование в 1998 году с вступлением в силу Акта об Управлении в Уэльсе. Законодательным органом территории в соответствии с актом является Национальная Ассамблея Уэльса, которая назначает правительство. Собственная судебная система в Уэльсе отсутствует. Судопроизводство находится в компетенции Великобритании. Она же занимается и контролем за принимаемыми Национальной Ассамблеей законами, рассмотрением их соответствия британскому законодательству и юрисдикции Уэльса.
Национальная Ассамблея Уэльса, в отличие от Шотландского парламента, принимает т.н. «вторичное законодательство», которое «разъясняет и конкретизирует нормы и применение первичного законодательства». На практике это означает, что, во-первых, власти Уэльса не в праве сами принимать и устанавливать правила игры на своей территории, они лишь действуют в рамках, строго определённых Лондоном; во-вторых, решения Национальной Ассамблеи и правительства Уэльса в основном носят чисто практический характер, направлены на решения конкретных узких задач.
Бюджет Уэльса полностью формируется от поступлений из бюджета Великобритании. Своих налоговых полномочий власти Уэльса не имеют вообще. Таким образом, никакого аналога «бюджетного федерализма» в случае с Уэльсом вообще нет. Отсутствие своих собственных источников пополнения бюджета и зависимость от политиков в Лондоне, как в перспективе, так и в действующей практике является серьёзнейшим ограничение политической роли Уэльса.
Для данного исследования также важно учесть, в каких именно условиях принимались правила игры для Уэльса, понять в чём заключаются причины их радикального отличия от шотландского случая (по крайней мере в формально-юридической сфере, что уже видно из анализа законодательных актов об Уэльсе). Прежде всего Уэльс экономически намного менее развит, чем Англия или Шотландия и не имеет такой большой потенциальной налоговой базы. Однако, как отмечают многие исследователи, это не являлось основной причиной именно такой формы существующего Акта об Управлении в Уэльсе. В 1998 году, накануне принятия Акта об Уэльсе, в самом Уэльсе многих беспокоило то, что созданная Национальная Ассамблея Уэльса станет представительством валлоноговорящего меньшинства (около 80% населения Уэльса не владеют валлонским в полной мере). Из-за отсутствия единства в самом Уэльсе, проект автономии территории во многом и увидел свет именно в таком виде. Свою роль сыграло и то, что в Уэльсе очень слабы, если не сказать вообще отсутствуют, сепаратистские настроения и устремления. Отсутствие «угрозы» и не вынудило британских политиков дать Уэльсу более широкие права как автономии.
При рассмотрении решений, принимаемых властями Уэльса в рамках своей компетенции следует обратить внимание на их характер и направленность. Подавляющее число законов и решений Национальной Ассамблеи касается вопросов образования, местного самоуправления, сельского хозяйства. Что вполне логично, согласно Актам об Уэльсе, в компетенцию Национальной Ассамблеи не входят вопросы международной политики, большинство чисто экономических вопросов, лицензирование и налогообложение и.т.п.
Политическую роль Уэльской автономии на данный момент можно характеризовать как некой надстройкой над системой местного самоуправления. Основными причинами подобной ситуации выступают отсутствие своих собственных источников пополнения бюджета и низкое доверие к автономии со стороны самого населения Уэльса. Не последнюю роль сыграло и экономическое положения региона ниже среднего по Великобритании.
Автономия Северной Ирландии также начала своё существование в 1998 году, практически одновременно с Шотландией и Уэльсом, с принятием Акта о Северной Ирландии. Дизайн системы управления в Северной Ирландии имеет много общих черт с системой, действующей в Уэльсе. Основная - наличие собственной законодательной (Ассамблея Северной Ирландии) и исполнительной (Исполнительный Комитет Северной Ирландии) ветвей власти при отсутствии собственной судебной системы. Также особенностью Североирландской автономии является наличие собственных межгосударственных институтов, этим Северная Ирландия уже существенно отличается от Уэльса, не имеющего возможности принимать участия в международной политике (формально, представители Уэльса есть в Совете Британских Островов, но деятельность в нём не является собственным направлением политики Уэльса). Институт, участие в котором входит в непосредственную компетенцию Северной Ирландии - Северно-Южный Совет, состоящий из представителей Северной Ирландии и Республики Ирландия.
Финансовые основания североирландской автономии по сути находятся в ведении Великобритании. Бюджет территории полностью пополняется из центрального бюджета; своих собственных источников пополнения бюджета Северная Ирландия не имеет, ровно как и права взимать налоги на своей территории. В вопросах бюджета североирландский случай практически полностью копирует уэльский.
Важнейшими с точки зрения автономии и политической роли Северной Ирландии как региона является не бюджетные и финансовые основы (хотя они и ставятся многими исследователями на первое место при исследовании регионализма и федерализма), а сам статус и условия существования системы власти в Северной Ирландии. В плане «разрешения» на деятельность институты автономии Северной Ирландии напрямую зависят от Великобритании, которая может приостанавливать действие Ассамблеи Северной Ирландии. Если в случае с Уэльсом это право просто закреплено в основополагающих документах, то в случае с Северной Ирландией им активно пользуются. В последний раз деятельность Ассамблеи (а по сути, и всей Североирландской автономии, так как Ассамблея является её основанием) приостанавливалась в 2002 году в связи с усилением деятельности боевиков Ирландской Республиканской Армии (ИРА).
Также, при рассмотрении именно Северной Ирландии, следует проанализировать и её международную деятельность. Прежде всего это деятельность организации Северно-Южного министерского совета, состоящего из представителей Ирландской Республики. Также международным взаимодействием занимаются Британско-Ирландский совет и Британско-Ирландская межправительственная конференция, но эти организации взаимодействуют прежде всего по линии Великобритания - Ирландская Республика. Северно-Южный совет - организация с активным участием Северной Ирландии. На данный момент совет состоит из 6 комитетов: Орган Островных вод, Совет по обеспечению продовольственной безопасности, Орган специальных программ ЕС, Орган развития торговли и бизнеса, Орган по языку, Комиссия по заливам и маякам. Прежде всего эти комитеты заняты вопросами приграничного, гуманитарного и морского сотрудничества. Исключением является Орган специальных программ ЕС, основная его функция - надзор в отношении различных программ ЕС. Средства на проекты Северно-Южного совета министров выделяются из бюджетов Ирландской Республики и Северной Ирландии.