Правовая гильотина - проблемы реализации (на примере нормативной регламентации сферы морского транспорта)
Дмитриев Сергей Николаевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Новороссийского филиала Краснодарского университета МВД России
Рассматриваются проблемы правового регулирования работы морского транспорта и предложения, направленные на обеспечение его эффективности в современных условиях.
Ключевые слова: транспортный комплекс, морской транспорт, безопасность мореплавания, регулирование работы морского транспорта.
Legal guillotine - implementation problems (on the example of the regulation of the maritime transport sector)
The problems of legal regulation of maritime transport and proposals aimed at ensuring its effectiveness in modern conditions are considered.
Keywords: transport complex, sea transport, safety of navigation, regulation of marine transport.
Важнейшая задача «регуляторной гильотины» - освободить страну от избыточного административного прессинга. За последние несколько месяцев были отменены тысячи нормативных правовых актов (НПА) - от постановлений Правительства РФ до всевозможных ведомственных указаний и инструктивных писем, накопленных со времен СССР, перечень которых занимает сотни страниц. Для гильотинирования появились весомые правовые рамки в части ограничения номенклатуры так называемых «обязательных требований» (ОТ)1. В сфере морского транспорта признаны утратившими силу множество правил, касающихся установления минимального состава экипажей морских судов, пожарной безопасности, ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, плавания в акватории Северного морского пути (СМП), применения маломерного флота, организации лоцманской службы, проведения поисковых и спасательных операций, использования судов под флагами иностранных государств и др.См.: Об обязательных требованиях в Российской Федерации: федер. закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ (далее - ФЗ об ОТ); О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ: федер. закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ. См.: постановления Правительства РФ от 4 авг. 2020 г. № 1181, от 26 окт. 2020 г № 1742, Перечень, утвержденный Главным управлением специальных программ Президента РФ, от 12 янв. 2021 г. № 12-73 и др.
В СМИ появилось немало реляций об «успешной актуализации ОТ» при «обеспечении комплексного подхода к формированию и оценке результативности вновь принятых актов». Вместе с тем регуляторная гильотина пока смогла отрубить не более 40% НПА, подлежащих данной процедуре. Многие НПА, формально подпадающие под процедуру отмены См.: ч. 1,2 и 3 ст. 15 ФЗ об ОТ, постановление Правительства РФ от 31 дек. 2020 г. № 2467 (в ред. от 26 февр. 2021 г.) «Об утверждении перечня нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, решений Государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации"» и др., были пролонгированы, и, судя по нормотворческой динамике, в правовом поле по-прежнему торжествует древний постулат «Lex posterior derogate priori» - «Позднейшим законом отменяется более ранний».
Но форсированное правотворчество в режиме кавалерийской атаки приводит к тому, что в число вновь принятых НПА попадает немало пространных, многократно повторяющихся констатаций декларативного толка, неопределенностей и противоречий, формальных изменений и дополнений, далеко не всегда соответствующих базовым принципам предложенной реформы государственной контрольно-надзорной деятельности. В процессе регуляторного гильотинирования на первый план должна выходить не преобладающая сейчас количественная оценка показателей ведомственной активности в расчистке «бумажных завалов», а обеспечение соответствия НПА сложившимся реалиям, достижение их взвешенности и взаимной согласованности на основе системных исследований, исключающих опасные проявления юридического позитивизма, особенно когда они реализуются на основе политических решений, далеких от классического тезиса «политика является концентрированным выражением экономики».
Казалось бы, ФЗ об ОТ определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения ОТ в рамках государственного и муниципального контроля, производства по делам об административных правонарушениях, при процедурах лицензирования, аккредитации, экспертизы и оценки соответствия, которые связаны с осуществлением «предпринимательской и иной экономической деятельности» [1, ст. 1, п. 1]. Однако в рыночных условиях подобные констатации - попадание пальцем в небо. Для начала необходимо ответить на вопросы: а что такое «обязательные требования» и какие из них связаны с осуществлением «предпринимательской и иной экономической деятельности»?
Возьмем для примера один из важнейших НПА рассматриваемой сферы - Технический регламент по безопасности объектов морского транспорта [2] (далее - Регламент), утвержденный постановлением Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 620 (в ред. от 7 октября 2019 г.), учитывая, что в сфере технического регулирования все федеральные органы исполнительной власти вправе устанавливать ОТ только при условии их отражения в соответствующих регламентах [1, ст. 4, 7].
Среди сотен предписаний данного документа норма рекомендательного характера встречается лишь единожды (см.: подп. «ж» п. 135). Следует отметить, что Регламент применяется для защиты от опасностей, источником которых могут стать не только процедуры и технологии эксплуатации морского транспорта, но и связанные с ними инфраструктура, материалы и оборудование. На них перерабатываются, хранятся и транспортируются вещества, способные самовоспламеняться, взрываться, оказывать вредное воздействие на внешнюю среду. Здесь повсеместно применяются устройства, работающие под давлением, при высокой температуре и под высоким напряжением; используются разнообразные грузоподъемные механизмы, ядохимикаты и т.д. В свою очередь, все указанные компоненты должны удовлетворять конвенционным и национальным ОТ в области торгового мореплавания, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, отраженным в сотнях НПА, по сути, раскрывающих содержание отдельных пунктов Регламента. При этом оборудование и эксплуатационные материалы могут оказаться некондиционными по вине изготовителя, а судовладелецы, классификационные общества, должностные лица инспектирующих органов и экипажи морских судов далеко не всегда располагают технической возможностью своевременно выявить эти дефекты.
В настоящее время практически любое крупное транспортное судно представляет собой небольшой нефтеперерабатывающий завод, водоочистной комплекс, котельную Имеются в виду станция подготовки топлива, аппаратура обработки балластных вод, выработка дистиллята, получение острого пара и пр. или даже плавучую АЭС, работающую в чрезвычайно неблагоприятной высокодинамичной среде (магистральные арктические ледоколы). Поэтому не имеют смысла существующие ограничения действия федеральных законов от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и других НПА в отношении сферы транспорта, где предметом регулирования выступают механическая, термическая, электромагнитная, биологическая, химическая, радиационная безопасность. Даже обычная краска, сотни килограммов которой можно найти на любом морском судне, нередко бывает причиной гибели людей, если ее хранить и использовать с нарушением установленных требований.
Кроме того, вне зависимости от категоричных новаций в отечественной Конституции по части возможности отказа от исполнения международных договоров (ст. 79) нельзя не считаться с тем, что международная торговля по определению является наиболее глобализированной сферой деятельности, как следствие, беспрецедентно возрастают техническая, организационная и правовая унификация практически всех направлений функционирования морского флота, включая конструктивное исполнение судов и средств навигационного обеспечения. Здесь любое проявление идиосинкразии по отношению к международному праву наносит непоправимый ущерб, и поэтому в данном случае, как утверждал Оскар Уайльд, не следует бояться «доказывать неоспоримые истины». Ведь при возникновении межгосударственных противоречий по поводу конвенционных требований всегда можно воспользоваться хорошо отработанными и действенными механизмами их разрешения - денонсацией, приостановлением действия договора, признанием его недействительным или противоречащим императивной норме общего международного права и др.5
И пока эти противоречия не разрешены по установленной процедуре, мы обязаны выполнять тысячи ОТ, отраженных в ратифицированных Россией нормах. Кстати, в Международных правилах предупреждения столкновения судов в море (МППСС) нам также не удастся обнаружить каких-либо «необязательных» норм, за исключением единственной рекомендации по чрезвычайно узкому вопросу - конструкции комбинированных звуковых систем для морских судов, привлекаемых к операции траления6.
Мировая практика изобилует удачными, на наш взгляд, примерами акцентирования ОТ в текстах НПА путем их деления на императивные (regulation, standard) и рекомендательные (guidelines), а также путем введения в тексты соответствующих слов - маркеров (information, advice, warning, assistance, instruction) или предоставления права использования профессионального мнения (professional opinion) того или иного должностного лица, обладающего максимально полной информацией и компетенцией для трактовки ОТ применительно к конкретной ситуации7. Помимо этого, в сложных социально-экономических системах, к которым, безусловно, относится сфера транспорта, невозможно обойтись без таких составляющих ОТ, как исключения, оговорки, эквиваленты, возможные аналоги и другие инструменты правового регулирования, фронтальное гильотинирование которых порождает немало опасных правовых пустот и коллизий вследствие неоправданной узости трактовки ОТ.
Что касается желания законодателя устанавливать и оценивать применение ОТ, связанных с осуществлением «предпринимательской и иной экономической деятельности», в рамках государственного контроля [см.: 1, ст. 1], то это невозможно в принципе, поскольку данные компоненты являются базовыми в любой системе жизнеобеспечения. Если это непонятно на уровне формальной логики, можно рассмотреть соответствующие общероссийские перечни и классификаторы, объем которых превышает тысячу страниц8. Разумеется, в процессе правоприменения было бы неплохо руководствоваться не только буквой, но и духом закона. К сожалению, на практике это далеко не так. Сказываются дефицит законов прямого действия, обилие бланкетных норм и всевозможных межведомственных лакун, которые практически стереотипно множатся в виде «матрешек-квартетов»: федеральные законы - правительственные акты - ведомственные приказы, указания и инструкции - распоряжения соответствующих территориальных органов государственного управления. В итоге исполнители оперируют потоком предписаний преимущественно паллиативного характера, позволяющих произвольно толковать положения НПА и варьировать их, исходя из интересов контрольно-надзорных органов. Происходит интенсивное «заболачивание» административной реформы вопреки провозглашенным принципам ее реализации.
Характерным примером может быть неопределенность административно-правового статуса капитанов морских портов (КМП), которые напрямую подчинены Федеральному агентству морского и речного транспорта, но при этом свыше 95% их функций являются контрольно-надзорными. Одновременно с этим согласно уставам ФГБУ администраций морских портов КМП, по сути, возглавляют филиалы данных учреждений. С одной стороны, федеральными законами капитанам портов выдается впечатляющий carte blanche (см.: ст. 74-79 Кодекса торгового мореплавания РФ (КТМ) и ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ (в ред. от 13 июля 2020 г.) «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»), а с другой - в национальных НПА до сих пор не установлен порядок осуществления государственного портового контроля, который должен быть утвержден Минтрансом РФ. КМП реализует свои административно-юрисдикционные полномочия под эгидой Ространснадзора (п. 2 ч. 2 ст. 23.36 КоАП РФ), несмотря на декларации о недопустимости одновременного возложения однородных полномочий на два и более органа (см.: ст. 3 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2020 г.) «О техническом регулировании»).
В упомянутом выше Регламенте в качестве контрольно-надзорных органов фигурируют Ространснадзор, Росприроднадзор, МЧС, Роспотребнадзор, Российский морской регистр судоходства... - кто угодно, но не КМП. К тому приказом Росстандарта от 31 янв. 2014 г. № 14-ст (в ред. от 2 дек. 2020 г.), - 1372 страницы. же его прямые обязанности распределены по шести федеральным законамИмеются в виду КТМ, КоАП РФ, федеральные законы «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и «О транспортной безопасности»., а весьма куцее Положение о капитане морского порта, утвержденное приказом Минтранса России от 17 февраля 2014 г. № 39, представляет собой не что иное, как набор из более чем пятидесяти ссылок на федеральные законы, в том числе 60% из них - рецепции из КТМ и более 20% - из Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Таким образом, аналогичные по сути предписания многократно повторяются в различных НПА, зачастую с существенными «ведомственными» искажениями.
Так, согласно ст. 54 КТМ капитану морского порта предоставлено право изымать, приостанавливать и даже аннулировать дипломы и квалификационные свидетельства моряков. Но, во-первых, в КоАП такие наказания и меры обеспечения производства по ним не предусмотрены. Во-вторых, это противоречит процедурам, предусмотренным ст. 3.2, 3.3, 3.8 и ч. 2. ст. 23.1. данного Кодекса, согласно которым лишение специального права должно назначаться исключительно судом Верховный Суд в своем решении от 7 авг. 2001 г № ГКПИ 01-1167 указал, что «при наличии специальной нормы, регулирующей конкретные отношения, применяются положения этой специальной нормы». Но из определения Конституционного Суда от 5 окт. 2000 г. № 199-О этого не следует. См.: федеральные законы от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 24 марта 2021 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ в (ред. от 23 мая 2016 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации».. Полномочия КМП распространяются на территорию, акваторию и на подходы к морским портам (МП), включая внутренние и внешние рейды, а также на портовые гидротехнические сооружения и терминалы, где он обязан обеспечивать «безопасность плавания судов» и «транспортную безопасность» (ТБ), в том числе предотвращать «незаконные нахождения судов в акватории», организовывать лоцманскую проводку и контролировать работу служб управления движением судов (см.: ст. 11 Федерального закона «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и ст. 76, ч. 3 ст. 90 КТМ). Но для полноценной реализации этих функций в непосредственном распоряжении КМП до сих пор отсутствуют необходимые силы и средства.