Не менее запутан статус должностных лиц, подчиненных КМП. Правовое определение понятия «инспектор государственного портового контроля» отсутствует не только в федеральных законах, но и в соответствующих НПА, регулирующих сферу контроля морского флота. Косвенное упоминание о некой «ИСГПК» можно обнаружить только в п. 50 Общих правил плавания и стоянки судов в МП РФ, утвержденных приказом Минтранса России от 26 октября 2017 г. № 463. В общероссийском классификаторе профессий ОК 016-94, утвержденном постановлением Госстандарта РФ от 26 декабря 1994 г. № 367, фигурируют такие должности, как «инспектор портового надзора», «государственный инспектор по безопасности плавания судов (мореплавания и портового надзора) рыбного хозяйства», а в соответствующем профессиональном стандарте, утвержденном приказом Минтруда России от 4 июня 2018 г. № 357н, - «инспектор портового надзора», «инспектор морской», хотя на титульном листе этого документа используется термин «инспектор государственного портового контроля», при том, что рыбные порты давно объединены с МП, а профессиональные стандарты не подлежат гильотинированию [см.: 1, ст. 1, ч. 2].
При всех вышеуказанных словесных регалиях эти инспектора не отнесены к государственным гражданским служащим11, что противоречит стандартам Конвенции о труде в морском судоходстве (MLC) [3], обязывающим Россию как участника данного соглашения разработать правила, гарантирующие инспекторам «статус и условия службы, обеспечивающие их независимость», в том числе по надзору в сфере труда в области морского судоходства [4]. Однако соответствующий отечественный административный регламент до сих пор не принят, и инспекторам приходится руководствоваться рамочными рекомендациями IMO, благо они в значительной степени имеют конвенционную основу, включая MLC. Транспортная прокуратура многие годы традиционно обвиняет службы КМП в бездеятельности в выявлении правонарушений на морском транспорте, хотя для успешной реализации этой функции законодателем не сделано ничего. Прежде всего, необходимо устранить бесправие инспекторов и самого КМП в применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, хотя оснований для этого у них на порядок больше, чем у сотрудников ФПС и таможни, имплементировать ратифицированные конвенционные нормы в отечественные НПА, существенно расширить невероятно ограниченный ряд деяний, за которые правонарушители из числа работников морского транспорта могут быть привлечены к ответственности (см.: ст. 11.6, ч. 1 ст. 11.7, ст. 11.8, 11.9-11.11, ч. 1 ст. 11.13 КоАП РФ и др.), решить извечную проблему прямого администрирования налагаемых штрафов, исключить неоправданное посредничество органов Ространснадзора, а также устранить вопиющие диспропорции в размере наказаний за отдельные правонарушения Ср., например, ст. 12.8 и 11.9 КоАП: размер штрафа за управление транспортом в состоянии опьянения для водителя автомобиля в 15 раз больше, чем для судоводителя, ведущего судно водоизмещением в сотни тысяч тонн..
Не менее важно устранить правовую неопределенность и наличие спекулятивных толкований в сфере регулирования трудовых отношений на морских судах под иностранными флагами, учитывая, что Международная конвенция по морскому праву (UNCLOS) признает иммунитет лишь за государственными судами, эксплуатируемыми в некоммерческих целях. Широкие возможности для этого предоставляет и MLC, содержащая множество стандартов в части контроля соблюдения международных договоров и национального законодательства. Однако нечеткость формулировок в отечественном КТМ и в других НПА на практике затрудняет реализацию законных прав экипажей морских судов и осложняет квалификацию совершаемых ими правонарушений. Например, в десятках НПА, включая федеральные законы, речь идет о неком «водителе транспортного средства» без точного указания сферы его деятельности. Так, ст. 329 Трудового кодекса РФ предписывает «выполнять положение о рабочем времени и времени отдыха водителей», но в ст. 11.23 КоАП, предусматривающей ответственность за его нарушение, используется термин «тахограф», что распространяет действие этой нормы исключительно на наземный транспорт, хотя проблема «work and rest» не менее остро проявляется на морском торговом флоте. В подобных ситуациях никакие силлогистические построения не помогают распутать узлы амбивалентности, обусловленные неполнотой правовых норм и недостатками юридической техники.
Да, в качестве «радикального» средства борьбы с регулятивным громадьем постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2021 г. № 128 утверждены Правила формирования, ведения и актуализации реестра ОТ [5]. Но нельзя не отметить то обстоятельство, что, кроме собственно перечня НПА, содержащих ОТ, реестр включает следующие их реквизиты: выдержки ОТ из текстов, описания условий, ограничений, запретов; структурные единицы НПА, содержащих ОТ (наименование, срок действия и др.); ссылки на соответствующие порталы правовой информации; объекты установления ОТ (совершаемые действия, лица и используемые объекты, результаты осуществления деятельности); сферы общественных отношений, затрагиваемые ОТ; виды экономической деятельности; форма оценки соблюдения ОТ, необходимость предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия, а также иные формы оценки и экспертизы; перечень документов, подтверждающих соответствие ОТ; заинтересованные органы, осуществляющие выдачу документов или предоставление сведений, подтверждающих соответствие ОТ; вид государственного контроля и наименование вида разрешительной деятельности; ответственность за несоблюдение ОТ с указанием ее размера; наименование и реквизиты НПА, устанавливающих данную ответственность, и их текст; гиперссылки на проверочные листы и на руководства по соблюдению ОТ, иные документы ненормативного характера, содержащие информацию об обязательном требовании и порядке его соблюдения, а также доклады о достижении целей ОТ! И это, к сожалению, далеко не все.
В такой неудобоваримой форме реестр начал быстро наполняться «обязательными» НПАСм.: Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации: утв. Минтрансом России 19 февр. 2021 г.; Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках предоставления лицензий и иных разрешений: утв. приказом Ространснадзора от 15 янв. 2021 г. № ВБ-16фс и т.п., причем зачастую они, как пули, влетают туда без каких-либо усекновений, в полном объеме, поскольку многие ведомства причисляют свои произведения к категории ОТ «от корки до корки». Поскольку скорость отсечения излишних и устаревших нормативов на деле оказалась прямо пропорциональной введению новых правил, полагаем, что новоиспеченный «нормативный бассейн» в скором времени неизбежно превратится в «море» под эгидой триумвирата-распорядителя в лице Минэкономразвития (методическое обеспечение реестра), Минцифры (функции оператора) и Минюста России, которые «будут принимать участие в методическом сопровождении и формировании рекомендаций по выделению ОТ из текстов НПА» [1, ст. 10; 5]. Однако у семи нянек, как известно... А посему непременно «пойдет писать губерния» в жанре пресловутой компанейщины. Уже сейчас в реестр попадают документы, содержащие ссылки на отмененные и устаревшие НПА. Так, Правила плавания в акватории СМП, утвержденные приказом Минтранса России от 17 января 2013 г. № 1487, не согласуются с аналогичными правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2020 г. № 1487, профессиональный стандарт «Лоцман», утвержденный приказом Минтруда России от 13 октября 2017 г. № 728н, содержит ссылки на отмененное Положение о морских лоцманах. При этом вновь принятое Положение обязывает лоцмана знать лишь Общие правила плавания и стоянки судов в МП РФ, утвержденные приказом Минтранса России от 26 октября 2017 г. № 463, и Обязательные постановления в морском порту, хотя это противоречит характеристикам трудовых функций указанного профессионального стандарта, предполагающего необходимость изучения лоцманом норм международного права и законодательства РФ «по обеспечению безопасности мореплавания, охране человеческой жизни на море и предотвращению загрязнения окружающей среды применительно к лоцманской деятельности» [6, разд. 3.1.1]. Очевидно, что механизм корректировки и согласования НПА у держателей реестра не срабатывает, хотя в настоящее время имеются технические возможности избегать подобных накладок в автоматическом режиме. Таким образом, под эгидой реестра создается параллельный и не менее громоздкий массив НПА, обращение к которому удваивает трудоемкость правового сопровождения, увеличивает вероятность ошибок и искажений правовой информации, объем которой в настоящее время и без того имеет тенденцию экспоненциального роста.
Масла в огонь добавляет неопределенность основных формулировок ФЗ об ОТ. Например, в нем предписывается, что действия лиц, соблюдающих ОТ на основе неких официальных разъяснений, не могут квалифицироваться как правонарушения, и при наличии противоречий в отношении объекта и предмета регулирования в НПА одинаковой юридической силы то или иное лицо признается «соблюдающим ОТ», если оно обеспечило соблюдение лишь одного из таких ОТ [1, ст. 3, п. 7]. При этом констатируется, что «руководства по соблюдению ОТ применяются контролируемыми лицами на добровольной основе» [1, ст. 3, 14]. Согласно Федеральному закону «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» принимаемые критерии риска должны отражать тяжесть, вероятность наступления, «потенциальный масштаб» негативных последствий и сложность их преодоления, но при этом отклонения «сами по себе не являются нарушениями ОТ» и лишь «свидетельствуют о наличии таких нарушений» (пп. 4 и 9 ст. 23). Тогда для чего нужны эти руководства, если можно обратиться непосредственно к текстам НПА? Не менее туманны, декларативны и полны оценочных категорий законы «О безопасности», «О транспортной безопасности», «О безопасности гидротехнических сооружений» и др.
Особенно настораживает избыток некорректных ограничений действия ОТ в области охраны окружающей среды, промышленной безопасности, антитеррористической защищенности объектов, охраны труда, формирования образовательных и профессиональных стандартов, обеспечения общественной безопасности, а также в сферах деятельности отдельных ведомств в целом (Росатом, Роскосмос, транспортная полиция и т.п.) Например, в соответствии с федеральными законами от 1 дек. 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» и от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос"» данные ведомства могут самостоятельно разрабатывать соответствующие НПА.. Разумеется, следует неукоснительно соблюдать законы о государственной и коммерческой тайне, строго следовать процедурам засекречивания и защиты таких сведений. Но проблема в том, что значительная часть вводимых ограничений абсолютно не соответствует требованиям законодательства в этой деликатной сфере и носит произвольный характер См.: Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 (в ред. от 9 марта 2021 г.) «О государственной тайне», федеральные законы от 28 дек. 2010 г № 390-ФЗ (в ред. от 9 нояб. 2020 г.) «О безопасности», от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ (в ред. От 9 марта 2021 г.) «О коммерческой тайне», от 26 июля 2006 г № 135-ФЗ (в ред. от 17 февр. 2021 г.) «О защите конкуренции», Указ Президента РФ от 30 нояб. 1995 г. № 1203 (в ред. от 25 марта 2021 г.) «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне», постановление Правительства РФ от 6 февр. 2010 г. № 63 (в ред. От 9 июля 2020 г.) «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне».. Даже упомянутый выше и вполне «мирный» Регламент имеет определенные «запретные зоны». В частности, он не распространяется на самоходные морские платформы (являющиеся не чем иным, как морскими судами), на прогулочные суда и на оборудование, снабженное взрывчатыми веществами и пиропатронами (они имеются на любом теплоходе), а также на все процессы проектирования, строительства, эксплуатации и утилизации, связанные с указанными объектами.
Однако следует отметить, что, например, такие понятия, как «безопасность мореплавания» или «безопасность движения наземных транспортных средств», являются неотъемлемыми частями понятия «общественная безопасность», а деятельность органов внутренних дел, как, впрочем, и других правоохранительных органов (береговой охраны пограничной службы ФСБ, транспортной полиции, таможни), прежде всего должна быть направлена на защиту конституционных прав и свобод граждан. Поэтому правовые основы их работы должны быть общедоступными, а не превращаться в некие апокрифические зоны, порождающие такие негативные последствия, как стремление обязать заказчиков морских судов регистрировать их РМРС, протекционизм в отношении государственных участников проектов ГЧП при реконструкции портовой инфраструктуры, приоритетное решение проблем обеспечения ТБ вопреки несравнимо более весомым потребностям системы обеспечения безопасности мореплавания См., например, п. 2 ст. 1 и п. 6 ст. 2 ФЗ об ОТ; п. 4. ст. 2 и п. 6 ст. 3 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», п. 2 ст. 3 Налогового кодекса РФ, Федеральный закон от 5 апр. 2013 г № 44-ФЗ (с изм. и доп., вступающими в силу с 1 апр. 2021 г.) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». и т.д.
Но в подобных сферах регуляторная гильотина не действует. Наоборот, жесткость и диапазон действия ОТ здесь только увеличиваются, несмотря на затратность и неэффективность их реализации См: постановления Правительства РФ от 8 окт. 2020 г № 1637 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для транспортных средств морского и внутреннего водного транспорта», от 10 окт. 2020 г. № 1651 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для объектов транспортной инфраструктуры морского и речного транспорта, не подлежащих категорированию».. Например, в настоящее время действуют свыше 160 национальных НПА, имеющих прямое отношение к ТБ, в том числе более 40 вновь принятых. Они во многих отношениях не согласуются между собой и с Международным кодексом по охране судов и портовых сооружений (ISPS Code) [7], что ведет к резкому возрастанию немотивированных расходов и дискриминирует экипажи судов под флагом РФ по отношению к иностранным морякам. В итоге подавляющее большинство хозяйствующих субъектов, включая бюджетные, не в состоянии обеспечить нормативную защищенность транспортных средств и объектов инфраструктуры от «актов незаконного вмешательства» [8, ст. 1, п. 10].