Материал: pravovaya rabota VS RF

— действие нормативных актов фактически изменяется ненормативными актами;

— отдельные общие правила, рассчитанные на длительное действие, включаются в оперативные распоряжения или акты, действие которых должно быть однократным;

— единоличными распоряжениями действие тех или иных нормативных актов распространяется на общественные отношения, не предусмотренные этими актами;

— отсутствуют необходимая согласованность и редакционная увязка между актами, издаваемыми по одному и тому же вопросу;

— новый акт не полностью регулирует соответствующий вопрос, в результате чего ряд прежних актов по тому же вопросу не отменяется, а действует в части, не противоречащей новому акту;

— акты излагаются сложным, неясным языком и многословны.

Разумеется, указанные недостатки не характеризуют законотворчество в целом, но тот или иной недостаток встречается достаточно часто, что негативно отражается на правоприменительной практике.

Систематизация нормативных актов имеет целью упорядоче­ние правового материала, расположение его по определенным разделам и рубрикам, т. е. классификацию, облегчающую поиск необходимых нормативных актов и служащую условием выполнения требований законности. В этом аспекте принято говорить о внешней систематизации нормативных актов. Во внутреннем пла­не систематизация направлена на достижение внутреннего единства правовых норм, т. е. на устранение правовых коллизий и пробелов в законодательстве.

Проведение систематизации военного законодательства необходимо для правового обеспечения деятельности органов во­енного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации, содействия улучшению их деятельности с помощью правовых средств.

В научной литературе выделяют три способа систематизации законодательства:

— инкорпорация;

— кодификация;

— консолидация.

Указанные способы систематизации базируются на различиях в самом процессе упорядочения правовых норм.

Самым простым и распространенным видом систематизации является инкорпорация правовых актов. В результате инкорпо­рации нормативные акты соединяются в сборник по предмету ре­гулирования или определенной области общественных отношений (например, области пенсионного или жилищного обеспечения).

Инкорпорация не вносит изменений и ограничивается лишь внешней обработкой законодательного материала. Допускаются лишь изменения внешнего, редакционного или технического ха­рактера (например, исправление типографских опечаток или грамматических и синтаксических ошибок в тексте, исключение не действующих правовых актов или их частей).

Инкорпорация может проводиться по различным субъективным критериям: например, в хронологическом порядке; по субъектам, принявшим правовые акты; по отраслям права и т. п.

Инкорпорация может охватывать все законодательство по данному предмету регулирования (гене­ральная инкорпорация), а может относиться лишь к его части (частная инкорпорация).

Кодификация охватывает как внешнюю, так и внутреннюю обработку актов. В ходе кодификационных работ осуществляются не только классификация нормативных актов, но и внесение в их содержание существенных изменений и дополнений, отменяют­ся устаревшие принципы и нормы, создаются новые, следовательно, она может осуществляться только правотворческим органом государства и является разновидностью правотворчества.

Кодификационный нормативный правовой акт:

— представляет собой новый акт, заменяющий некоторое, иногда большое количество актов, разрозненных, подлежащих отмене;

— является сводным актом, т. е. содержащим правовые установления определенной отрасли права;

— излагает эти установления по определенной, внутренне согласованной системе, в стройном, логически последователь­ном порядке.

Кодификация предполагает такое упорядочение законода­тельного материала, которое направлено на его переработку путем исключения повторений и восполнения пробелов. При этом не просто объединяются и систематизируются имеющиеся правовые нормы, а они критически переоцениваются, исключаются устаревшие нормы, фактически утратившие силу, устраняются несогласованности и устанавливаются новые нор­мы, соответствующие общественным изменениям и новому законодательству. При кодификации учитываются также судебная практика и предложения различных государственных органов. Тем самым в максимальной мере обеспечивается внутренняя согласованность, целостность, системность и полнота правового регулирования соответствующих общественных отношений. В отличие от текущего законотворчества, создающего отдельные законодательные акты по тем или иным проблемам, кодификация упорядочивает значительную часть уже существующего и действующего законодательства, как правило, изменяя его, дополняя и преобразуя. В результате кодификации создаются крупные сводные законодательные акты, регулирующие значительную область общественных отношений.

В зависимости от объединения отношений, охватываемых правовым регулированием со стороны данного кодификационного акта, можно различить полную и частичную кодификацию. В пер­вом случае кодификационный акт охватывает все нормы данной отрасли, института, а во втором — лишь какую-то их часть.

Кодификация может не полностью совпадать с системой права, так как это зависит от воли законодателя, но система права, отражая объективные закономерности общест­венной жизни в той мере, в какой они проявляются в праве, служит основанием для кодификации законодательства, для классификации, логической обработки и размещения законодательного материала в определенном поряд­ке, необходимом для нужд практики.

Кодификация законодательства устраняет множественность раз­новременно изданных актов, их неизбежную фрагментарность, повторения и противоречия в этих актах. Кодекс — акт, значи­тельно более доступный и понятный, чем сотни раз­новременно изданных отдельных актов. Кодификация значительно облегчает пользование законода­тельством, его толкование и применение правоприменяющими го­сударственными и общественными органами; способствует укреп­лению законности — надлежащему соблюдению и исполнению законов физическими и юридическими лицами.

Результатом кодификации является издание нового законо­дательного акта, который заменяет ранее действовавшие по данному вопросу нормативные акты.

Консолидация представляет собой промежуточное звено, нечто среднее между кодификацией и инкорпорацией, и применяется для быстрейшего упорядочения и сокращения объема дейс­твующего законодательства, т. е. это объединение множества законодательных актов в единый укруп­ненный акт. Данный вид систематизации законодательства не име­ет самостоятельного значения, поскольку является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации.

В процессе консолидации несколько нормативных актов объединяются в один. При этом нормы права, включенные в прежние акты, изла­гаются в логической последовательности, устраняются повторы и противоречия. Возможна даже новая редакция некоторых статей. Однако консолидация не вносит существенных изменений в правовое ре­гулирование общественных отношений, что сближает ее с инкор­порацией, хотя в то же время для консолидации характерны не­которые черты, присущие кодификации.

§ 2. Систематизация актов органов военного управления

Вопросы упорядочения и систематизации правовых актов Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, приказов и директив командиров и начальников регламентированы в разд. IV Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации (приказ министра обороны Российской Федерации 2001 г. № 10).

Под упорядочением правовых актов Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, приказов и директив командиров (начальников) понимается приведение их в точное соответствие с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приказами и директивами министра обороны Российской Федерации и других должностных лиц, современными задачами войск (сил), полномочиями и структурой органов военного управления, устранение множественности приказов и директив по одному и тому же вопросу, выявление и отмена приказов (директив), потерявших практическое значение, обеспечение четкости правового регулирования жизни и деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации.

При организации работы по упорядочению приказов и директив следует иметь в виду, что по одному и тому же вопросу, как правило, должен издаваться один приказ (директива) соответствующего должностного лица. Данное требование вытекает из п. 8 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (постановление Правительства Российской Федерации 1997 г. № 1009).

В целях проведения работы по упорядочению приказов и директив Управлением делами Министерства обороны Российской Федерации ежегодно издается и рассылается в войска (силы) и органы военного управления справочник по приказам и директивам министра обороны Российской Федерации, в котором указаны по состоянию на 1 января года издания справочника действующие нормативные приказы и директивы.

Упорядочение нормативных приказов и директив осуществляется путем:

— признания утратившими силу приказов и директив, потерявших практическое значение;

— внесения в действующие приказы и директивы необходимых изменений или их переработки. При этом особое внимание обращается на устранение множественности приказов и директив;

— составления указателей (перечней) действующих нормативных приказов и директив.

Подразделение юридической службы органа военного управления, приказы (директивы) которого предполагается упорядочить, выявляет все ранее изданные нормативные приказы (директивы). Осуществляется это в основном путем изучения книг учета приказов и директив, дел, в которые они подшиваются. Все выявленные приказы (директивы) сводятся в перечни по соответствующим управлениям, отделам (службам), к ведению которых они относятся, т. е. устанавливается, в чьем ведении находится решение вопросов, регламентированных приказом (директивой), кто их разрабатывал.

Для определения возможности признания утратившими силу приказов (директив) или отдельных их пунктов, целесообразности их переработки или оставления в числе действующих учитывается ряд обстоятельств:

— количество содержащихся в приказе (директиве) требований нормативного характера;

— время их действия;

— наличие по тем же вопросам иных приказов и директив;

— количество внесенных в приказы (директивы) изменений;

— соответствие наименований органов военного управления нынешней их структуре;

— соответствие применяемой в приказах и директивах терминологии, установленной в Вооруженных Силах Российской Федерации в настоящее время;

— наличие запаса приказов (директив) и т. д.

Перечни завершаются заключением руководителя (должностного лица) подразделения юридической службы. Наряду с перечнями руководитель подразделения юридической службы представляет командиру (начальнику) доклад о мероприятиях по упорядочению приказов и директив и проект приказа по этому вопросу.

Свои предложения о переработке устаревших приказов подразделение юридической службы представляет начальнику штаба и по его поручению готовит проект приказа командира (начальника), которым определяются порядок и сроки переработки, т. е. подготовки взамен устаревших новых приказов или внесения в них соответствующих изменений и дополнений.

После завершения работы по упорядочению приказов и директив подразделению юридической службы необходимо их систематизировать. Систематизация нормативных правовых документов заключается в их изложении по определенной системе в виде справочников (указателей), сборников и т. п.

Справочник (указатель) состоит:

— из алфавитно-предметного раздела (указателя) (при необходимости);

— из хронологического перечня действующих приказов и директив;

— из перечня всех, в том числе и ненормативных, приказов и директив, утративших практическое значение в предыдущем году (при необходимости).

Работа по упорядочению и систематизации осуществляется во всех органах военного управления, воинских частях и учреждениях. Она должна проводиться командирами (начальниками) регулярно при активном участии подразделений юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации.

Очевидно, что Вооруженные Силы Российской Федерации (являясь подсистемой государства) при нормотворчестве сталкиваются с теми же проблемами, что и иные государственные институты. Для актов органов военного управления характерны такие же недостатки, как и для законодательных актов Российской Федерации.

В 1995 г. приказом министра обороны Российской Федерации № 93 был утвержден план переработки приказов министра обороны, изданных до 1992 г. Работа по выполнению этого плана заняла гораздо больше времени, чем было запланировано. Переработка приказов сводится к подготовке и изданию приказа министра обороны Российской Федерации с одновременным признанием не действующими приказов и директив, ранее регулировавших те же вопросы, или признанием не действующими приказов и директив, ранее регулировавших вопросы, которые в настоящее время регулируются нормативными правовыми актами большей юридической силы.

Кодификация и консолидация законодательства предполагают издание новых правовых актов. Трудность этого процесса заключается в том, что часть вопросов, ранее урегулированных приказами министра обороны СССР, в настоящее время требует издания соответствующих актов Президента или Правительства Российской Федерации. В этом случае систематизацию приказов министра обороны СССР целесообразно проводить путем их инкорпорации. При применении этого способа для систематизации актов органов военного управления можно за короткое время значительно облегчить применение старых нормативных правовых актов и, кроме того, подготовить базу для анализа действующих норм и их последующей кодификации.