Правовое регулирование и практика участия зарубежной прокуратуры в правотворчестве
Жидких Анатолий Александрович
кандидат юридических наук
ведущий научный сотрудник, Научно-исследовательский институт Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Аннотация
В статье рассматривается регламентация на конституционном и законодательном уровнях и реализация на практике полномочий иностранных прокуратур в сфере формирования системы национального права. Анализируются формы указанной деятельности прокуроров. Выявлены особенности и общие черты участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности.
Сформулированы выводы о по рассмотренной теме , среди которых: Участие прокуратуры в правотворчестве является практикой многих иностранных государств;Такая деятельность прокуратуры во многом определяется принадлежностью в силу исторических и правовых традиций соответствующего государства к определенной семье права;Участие прокуратуры в правотворческом процессе, как правило, весомее в государствах, где она является самостоятельным органом власти; В настоящее время к общим закономерностям деятельности прокуратуры зарубежных государств могут быть отнесены ее предназначение для защиты прав человека и защита публичных интересов;
Основными формами участия таких государственных институтов в формировании национальных систем законодательства являются: внесение субъектам правотворчества предложений о разработке правовых актов; использование предоставленного конституциями права законодательной инициативы; непосредственное участие в нормопроектной работе; подготовка правовых заключений на проекты нормативно-правовых предписаний; применение мер прокурорского реагирования и обращение в суд с заявлениями о признании неконституционными (незаконными) действующих норм права.
Ключевые слова: зарубежная прокуратура, правотворчество, законодательная инициатива, формы правотворчества, нормоконтроль, консультирование, атторней, правовая экспертиза, разработка проектов, правовое регулирование
конституционный законодательный прокуратура право
Abstract
The article is devoted to analysis of constitutional and legislastive regulation, as well as practical implementation of the competence of foreign prosecutors in the sphere of national law-making. The author analyzes forms of such prosecutor activities, singling out specific features and general matters within the framework of participation of prosecutors in the law-making. The author formulates a number of conclusions, including the following. Participation of prosecution in the law-making process is an accepted practice in many foreign states. Such an activity of prosecutor is due to historical and legal traditions of a state withina specific legal family. Participation of prosecution in law-making is present mostly in those states, where it is recognized as an independent government body. Currently, one may refer to its aim to protect human rights and public interests as a general pattern. Many form of participation of such state institutions in the formation of national legislative system include propositions on drafting legislative acts, use of a constitutionally provided right of legislative initiative, direct participation in legislative drafting, legal expertise of drafts of normative legal regulations, use of the prosecutor response measures and claims in court in order to recognize certain legal norms unconstitutional or unlawful.
Keywords: foreign prosecution, law-making, legislative initiative, low-making forms, norm-control, consulting, attorney, legal expertise, project drafting, legal regulation
Конституцией Российской Федерации установлена цель формирования в нашей стране правового государства (ст. 1). Причем одним из важнейших средств достижения этой цели является правотворчество.
В Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 17 ноября 1995 г.) на нее возложено участие в правотворческой деятельности (п. 4 ст. 1, ст. 9). В связи с этим вызывает значительный научный и практический интерес, осуществляют ли и если да, то в какой мере такую функцию органы прокуратуры за рубежом. Ответ на эти вопросы позволяет установить закономерности и общие тенденции развития указанной деятельности прокуроров. Поэтому целесообразно проанализировать правовую регламентацию и практику участия иностранных прокуратур в правотворчестве и использовать их опыт в аналогичной работе отечественной прокуроров.
Нужно уточнить, что для обозначения прокуратуры в современном мире применяются наименования «Публичное министерство», «Генеральная фискалия» (в Республике Колумбии), «Служба государственного поверенного» (в Федеративной Республике Германии), «Государственное заступничество» (в Чешской Республике). Во многих странах этот институт государства называется «атторнейская служба» (например, в Соединенных Штатах Америки и Великобритании).
Наряду с этим следует пояснить, что в юридической науке правотворчество в широком смысле понимается как процесс формирования системы права[1]. В таком значении оно охватывает не только подготовку и принятие нормативных правовых актов, но и выявление потребности в правовом упорядочении общественных отношений и согласование системы законодательства по вертикали и горизонтали.
Далее заметим, что в настоящее время прокуратура и сходные с ней учреждения созданы в большинстве зарубежных стран. Деятельность таких государственных учреждений, включая участие в правотворчестве, характеризуется большим разнообразием. В то же время признано, что все типы полномочий прокуратуры имеют право на равное существование в демократических государствах[2].
Наряду с этим в деятельности прокуратур зарубежных государств утверждаются стандарты, отражающие ее наиболее общие закономерности. Так, в Рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия № R (2000) 19, принятой на 724-м заседании представителей министров, предлагается в ситуации подчинения прокуратуры правительству гарантировать, чтобы его полномочия в отношении прокуратуры определялись на законодательном уровне (пп. «a» п. 13). В странах, где прокуратура независима, государство должно закрепить ее статус в законе (п. 14). Если прокуратура отнесена к судебной власти, государству надлежит законодательно установить компетенцию прокуроров таким образом, чтобы не было сомнений в их независимости (п. 17). В Рекомендации 1604 (2003) о роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона, принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы, указывается, что соблюдение принципа верховенства закона предполагает реальное разграничение полномочий правительства и прокуратуры (п. 2). Отмечено также, что на органы прокуратуры распространяются обязательства, возложенные на государства Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (п. 4).
Примечательно, что российская прокуратура руководствуется в своей деятельности европейскими стандартами[3].
Наряду с этим в названной рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы подчеркнута целесообразность определения роли прокуратуры различных стран с учетом обязательного признания специфики национальной практики и традиций (п. 4).
В заключительном документе Международной научно-практической конференции «Прокуратура в правовом государстве», проведенной в 8-9 января 1997 г. г. Москве российскими правоведами совместно с представителями Совета Европы и руководителями почти 30 зарубежных прокуратур, также отмечено, что статус и компетенция этого государственного института могут различаться в зависимости от страны[4].
Исходя из этого полезно, на наш взгляд, сопоставить международные стандарты и практику деятельности прокуратуры иностранных государств с аналогичной работой российских прокуроров.
Прежде всего, важно установить, в какой степени участие зарубежных прокуратур в правотворческой деятельности зависит от принадлежности права страны к определенной правовой семье.
Сегодня в мире существует более двухсот национальных систем права. Несмотря на особенности, они имеют общие черты, позволяющие объединить их в правовые семьи.
В правовой науке наиболее часто выделяют семьи романо-германского (континентального), общего (англосаксонского), религиозного и традиционного права[5].
На основе происхождения и развития системы права, его идеологии, своеобразия правового сознания, особенностей правовых институтов, природы источников права и способов их толкования различают также романскую, германскую, скандинавскую, англо-американскую, социалистическую семьи права, право ислама, индусское право[6].
Правовые системы могут классифицироваться в рамках семей права на более мелкие группы. Например, в романо-германской правовой семье выделяют группы французского (романского) и германского права, в правовой семье общего права - английского и американского права. В этой же правовой семье различают также французское, австрийское, германское, швейцарское право, право скандинавских стран, смешанные системы права, каноническое право[7].
Кроме того, выделяют славянскую семью права (России, Украины, Белоруссии, Болгарии), имеющую немало сходства с романо-германской семьей права.
Правовые семьи систематизируются также на основе характера и форм (источников) права, которые во многом определяют виды, формы и правовые средства участия прокуратуры в правотворческой деятельности[8]. Так, романо-германская правовая семья представлена писанным и кодифицированным правом. В ней признается верховенство закона над другими правовыми источниками. Эти обстоятельства обусловливают участие прокуратуры в подготовке нормативных правовых актов и обеспечении их согласованности по горизонтали и вертикали.
Вместе с тем среди источников континентального права возрастает значение судебной практики. Однако такой правовой источник используется в рамках законодательных норм. Большое значение придается толкованию законов, с помощью которого принимаются решения, соответствующие их смыслу. Такие факторы обусловливают участие прокуратуры в судебном нормоконтроле и юридическом консультировании.
В Европе государство всегда играло ведущую роль в правовом регулировании общественных отношений. Поэтому прокуратура и аналогичные государственные институты созданы практически во всех странах романо-германской (континентальной) правовой семьи. В зависимости от роли в механизме государства выделяют следующие типы подобных учреждений:
«североевропейский» тип, который определяется осуществлением прокуратурой контроля деятельности государственных органов;
«французский» тип, характеризующийся реализацией прокурорами в основном функции уголовного преследования в досудебных и судебных стадиях и участием в гражданском и административном судопроизводстве;
«английский» тип, при котором основная задача прокуратура заключается в представлении интересов государства в суде.
Существенно, что в странах романо-германской правовой семьи нарастает признание верховенства международного права над национальным законодательством. Например, в Основном законе Федеративной Республики Германии закреплено, что общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права и имеют преимущество перед законами (ст. 25).
Англосаксонская семья права возникала из обычаев и традиций. Затем она складывалось как система судебных прецедентов. Причем основным правовым источником служат решения высших судебных органов. Вместе с тем в правовом регулировании стран семьи общего права неуклонно повышается значение законодательства.
Нужно признать, что в англосаксонской правовой семье с приоритетом судебного прецедента и некодифицированным законодательством участие прокуратуры и аналогичных государственных органов в правотворческой деятельности заключается главным образом в содействии судебному нормоконтролю. Так как в этой правовой семье закон представляет собой второстепенный источник права, у прокуратуры нет задачи обеспечения законности, несмотря на наличие обособленных правовых систем, например, в Шотландии, Северной Ирландии, на островах Мэн, Джерси и Гернси. Вместе с тем прокурорская (атторнейская) служба в государствах англосаксонской семьи права осуществляет юридическое консультирование правительства по вопросам правоприменения, в том числе в ситуациях его коллизий.
Следует обратить внимание и на постепенное сближение правовых систем европейских стран. Необходимо упомянуть также о развитии «европейского права», возникшего с принятием в 1950 г. Европейской конвенции о защите основных прав и свобод и образованием Европейского Союза. Такие условия влияют на расширение участия прокуратуры в правотворчестве.
К религиозной правовой семье принадлежат, в частности, Исламская Республика Иран, Республика Ирак, Исламская Республика Пакистан, Республика Судан, Республика Индия, Республика Сингапур. В этих государствах нормы права сочетаются с религиозными, моральными и философскими положениями. Законодательство имеет вторичное значение.
В семье традиционного права, к сфере действия которого относятся некоторые государства Африки и Республика Мадагаскар, главное место занимают неписаные обычаи, являющиеся своеобразными правовыми нормами, а правовые акты имеют подчиненный характер[9].
Здесь можно сделать вывод, что принадлежность системы права государства к религиозной либо традиционной правовой семье практически исключает участие прокуратуры как государственной органа в правотворческой деятельности.
Однако роль шариата и традиционного права постепенно снижается. Например, в Турецкой Республике практически не действуют нормы мусульманского права. В Алжирской Народной Демократической Республике, Арабской Республике Египет, Сирийской Арабской Республике они сохранились лишь в отдельных сферах общественных отношений[10]. В большинстве мусульманских стран и государств традиционного права активно используются элементы европейской правовой семьи. Тем самым усиливается необходимость участия прокуратуры в процессе правотворчества.
Рассматриваемая деятельность прокуроров может осуществляться также на различных уровнях системы права. В зависимости от этого выделяют прокуратуры:
унитарных государств с одноуровневыми системами законодательства (республики Польши, Хорватии);
унитарных государств с двухуровневыми системами права (государства с автономиями: например, Королевство Дания, Украина, Республика Молдова) и федерации (США, ФРГ);
государств с трехуровневыми системами правовых актов (к примеру, Российская Федерация: федеральная и региональная системы права и система нормативных правовых актов автономных округов);
государств с параллельными (дуалистическими) системами права (в частности, Республики Индии, в которой официальная система права сочетается с неофициальным индуистским правом);