Правовой статус прокуратуры Кыргызской Республики установлен в главе «Исполнительная власть» Конституции. Тем самым прокуратура в этой стране, единственной в СНГ, прямо отнесена к исполнительной власти.
Нужно добавить, что прокуратура иностранных государств участвует в правотворчестве в разнообразных формах.
При этом знаменательно, что имеются примеры обобщения и правового закрепления опыта использования конкретных форм рассматриваемой деятельности. Например, проект Модельного закона «О прокуратуре», принятый Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, содержит главу «Участие прокуроров в правотворческой деятельности», предусматривающую его основные формы.
В соответствии с законодательством зарубежных стран одной из форм участия органов прокуратуры в правотворческом процессе является внесение законодательных инициатив. Для этого прокуроры наделяются конституциями государств соответствующим правомочием. Например, право законодательной инициативы предоставлено прокурорам республик Перу, Абхазии, Кубы, Приднестровской Молдавской Республики, Социалистической Республики Вьетнам.
Формой участия в правотворческой деятельности прокуроров служит также внесение предложений об изменении, о дополнении, об отмене и о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Подобное правомочие реализуется ими в ситуациях установления при осуществлении своих полномочий необходимости совершенствования законодательства. Например, прокуроры республик Перу, Таджикистан и некоторых иных государств обязаны уведомлять главу государства и орган законодательной власти о пробелах и противоречиях законодательства.
В качестве формы правотворческой деятельности выступает непосредственное участие зарубежных прокуратур в разработке нормативных правовых актов. Так, в подготовке и обсуждении законопроектов участвует прокуратура Республики Кореи. Проекты нормативных правовых актов разрабатывает прокуратура Аргентинской Республики совместно с исполнительной властью.
Органы прокуратуры Литовской Республики рассматривают обращения граждан, в том числе о необходимости совершенствования правового регулирования.
Еще одной формой участия в правотворческой деятельности прокуратур и подобных институтов иностранных государств является правовая оценка разрабатываемых правовых актов. Например, правовую экспертизу проектов таких документов проводит Прокуратура Республики Польши. Примечательно, что это Республика Польша в большей степени, чем другие восточноевропейские государства, перестроила свою правовую систему по западным моделям. Однако при этом функции прокуратуры практически не изменились.
Органы прокуратуры участвуют в обеспечении согласованности законодательства посредством применения мер реагирования на противоречия правовых актов конституции или законам. Например, Конституцией Республики Беларуси Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры наделены полномочиями надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов (ст. 125). Аналогичную деятельность выполняют прокуратуры республик Казахстан, Молдовы, Узбекистан, Таджикистан, Туркменистана, Кыргызской Республики. Обеспечивают законность в формировании системы права прокуратуры Республики Болгарии, Венгерской Республики, Социалистической Республики Вьетнам, Китайской Народной Республики.
Основная задача органов прокуратуры этих государств - выявить нарушения закона и добиться их устранения[18]. В связи с этим прокурорыправомочны опротестовывать законы, противоречащие конституции и законам. Одновременно прокуроры Латвийской республики вправе предупредить субъекта права о недопустимости нарушения закона.
Важной формой содействия прокуроров зарубежных стран формированию непротиворечивой системы национального законодательства является участие в судебном конституционном нормоконтроле. Например, Генеральный прокурор Республики Армении уполномочен на обращение в Конституционный Суд Республики с целью проверки конституционности нормативного правового акта, касающегося конкретного дела, которое находится в его производстве. Использование такой формы участия прокуратуры в правотворчестве определяется задачей укрепления законности[19].
К полномочиям прокуратуры Федеративной Республики Бразилии отнесено возбуждение исков о признании неконституционными правовых актов субъектов федерации и муниципалитетов. В Латвийской Республике прокурор, установив нарушение закона, также вправе обратиться с заявлением в суд.
Распространенной формой участия прокуратур в правотворчестве служит консультирование других государственных органов. Подобная деятельность заключается в подготовке актов обязательного внесудебного толкования законов, официальных мнений органов исполнительной власти, разработке приказов, директив, инструкций администраций. Посредством таких документов происходит разъяснение действующих законов и принятие соответствующих им нормативных правовых актов. Например, в США Генеральный атторней консультирует правительство, формулирует нормативные положения и на основе толкования норм права применительно к конкретным обстоятельствам. Разъяснение законов Генеральным атторнеем является обязательным для правоприменителей. Только Генеральный атторней вправе представлять Президенту США консультативный документ, имеющий значение нормативного правового акта. Мнение Генерального атторнея имеет юридическую силу, пока не будет пересмотрено им самим или изменено решением суда. Отдельные правовые позиции Генерального атторнея включаются в Свод законов США и подлежат применению в качестве нормативных правовых актов.
Атторнеи штатов имеют право давать официальные толкования законов соответствующего региона и являются юридическими советниками губернатора и правительства штата.
Официальные мнения атторнеев всех уровней подлежат опубликованию.
Наряду с этим Генеральный атторней и атторнеи штатов дают заключения соответственно на законопроекты федерации и ее субъектов[20].
Генеральный атторней и аналогичные должностные лица являются юридическими советниками правительств и консультируют иные органы государства, включая вопросы нормотворчества, в Республике Индии, Соединенных Штатах Мексики, Боливарийской Республике Венесуэлы и других зарубежных государствах.
Показательно, что в Республике Ботсване Генеральный атторней является членом парламента и наделен правом участия в его заседаниях. Одновременно служба Генерального атторнея является юридическим советником правительства. В Республике Малави службу Главного атторнея возглавляет член правительства.
Вместе с тем в некоторых странах надзор за исполнением законов и правовое консультирование могут быть возложены на разные государственные органы. Например, в состав министерства юстиции Государства Израиль входит Главный юридический советник (Генеральный атторней). Надзор за исполнением законов возложен на Государственного контролера. В Новой Зеландии Генеральный атторней надзирает за исполнением правительством норм права, а Генеральный солиситер является главным юридически советником правительства. В Исламской Республике Иран надзор за исполнением законов возложен на специальный орган государства, тогда как прокуратура входит в систему судебной власти. В Республике Колумбии Главная фискалия отнесена к судебной власти, в то время как указанное направление надзора реализует Публичное министерство (Генеральная прокуратура).
В Республике Грузии прокуроры участвует в заседаниях органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе посвященных обсуждению проектов нормативных правовых актов. Аналогичную работу выполняет прокуратура Республики Узбекистан.
Однако в большинстве государств прокуратуры осуществляют исключительно уголовное преследование и в правотворчестве практически не участвуют. Тем не менее, прокуроры могут наделяться правом обращения в суд для проведения нормоконтроля, в том числе конституционного.
Анализ деятельности прокуратур зарубежных государств показывает, что к основным формам их участия в правотворческом процессе относятся: составление правовых заключений на проекты законов и о соответствии национальному законодательству международных соглашений с участием государства; принесение протестов на незаконные правовые акты; обращение в органы конституционной юстиции и суды общей юрисдикции с целью нормоконтроля.
Общей чертой прокурорской деятельности является также участие прокуроров в разъяснении правовых норм.
В то же время отсутствует единая модель участия зарубежных прокуратур в правотворческой деятельности.
Здесь важно напомнить, что на Восьмом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, на состоявшемся 27 августа - 7 сентября 1990 г. в г. Гавана, государствам предложено руководствоваться международными рекомендациями с учетом особенностей и традиций каждой страны.
Изложенное позволяет сделать следующие выводы:
1. Участие прокуратуры в правотворчестве является практикой многих иностранных государств, включая страны-участницы СНГ и государства-члены Совета Европы.
2. Такая деятельность прокуратуры во многом определяется принадлежностью в силу исторических и правовых традиций соответствующего государства к определенной семье права. В странах романо-германской правовой семьи, в которых признается верховенство закона и ставится задача обеспечения законности, ее роль в формировании национального законодательства более значительна. В государствах, принадлежащих к англосаксонской семье права, рассматриваемая деятельность осуществляется в основном путем участия в формировании судами общих норм (прецедентного права) и в выполнении ими конкретного и абстрактного нормоконтроля. Принадлежность страны к иным правовым семьям практически исключает анализируемую деятельность прокуроров.
3. Участие прокуратуры в правотворческом процессе, как правило, весомее в государствах, где она является самостоятельным органом власти, а рассматриваемая функция возлагается на нее конституцией либо конституционным законом, например, в странах-участницах СНГ.
4. В настоящее время к общим закономерностям анализируемой деятельности прокуратуры зарубежных государств могут быть отнесены ее предназначение для защиты прав человека и защита публичных интересов, в том числе в судах.
5. Вместе с тем на сегодня отсутствуют единые стандарты участия прокуратуры в правотворчестве органов публичной власти своих государств.
6. Основными формами участия таких государственных институтов в формировании национальных систем законодательства являются: внесение субъектам правотворчества предложений о разработке правовых актов; использование предоставленного конституциями права законодательной инициативы; непосредственное участие в нормопроектной работе; подготовка правовых заключений на проекты нормативно-правовых предписаний; применение мер прокурорского реагирования и обращение в суд с заявлениями о признании неконституционными (незаконными) действующих норм права.
7. Многофункциональный характер прокуратуры Российской Федерации, в отличие от возложения аналогичных функций на различные государственные органы в ряде зарубежных странах, предопределяется целями, установленными для нее Законом о прокуратуре, и способствует их эффективному достижению посредством реализации комплекса предоставленных полномочий и правовых средств.
8. В практике органов отечественной прокуратуры видится полезным использование опыта сходных структур зарубежных стран, например, консультирования иных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросу соответствия разрабатываемых ими проектов нормативных правовых актов законам.
Библиография
1. См., напр.: Теория государства и права / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2001; Минниахметов Р.Г., Файзуллин Г.Г.
2. Правотворческая и правоприменительная деятельность в Российской Федерации: вопросы теории и практики // Право и политика. 2007. № 8.
3. Правозащита Юрия Чайки // Рос. газета. 2008. 17 июля.
4. Интернет-конференция Уполномоченного Рос. Федерации при Европейском Суде по правам человека Лаптева П.А. URL: garant.ru›Интернет-мероприятия› conference/10125 (дата обращения 20.04.2013).
5. Давид Р., Жоффре-Спиноза К. Основные правовые системы современности. М.: Международные отношения. 1996.
6. Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. М.: Международные отношения, 1995.
7. Саидов А.Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности). М., 2003.
8. Решетников Ф.Б. Правовые системы стран мира. М.: Юрид. литература. 1993.
9. Небратенко Г.Г. Обычно-правовая система традиционного общества. М., 2011; Графский В.Г. Традиционные правовые системы в прошлом и настоящем. URL: xserver.ru›user/tpspn/2.shtml (дата обращения 20.04.2013).
10. Таилов Р.З. Генезис мусульманского права: историко-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. СПб, 2004.
11. Толстых В.Л. Применение права страны с множественностью правовых систем в международном частном праве // Международное публичное и частное право. 2003. № 2.
12. Додонов В.Н., Примова Э.Н., Решетникова Т.А., Щерба С.П. Организация и деятельность органов прокуратуры зарубежных стран: Информационно-аналитический справочник. М.: Юрлитинформ, 2010.
13. Прокуратуры стран мира: Справочник / под общ. ред. С.П. Щербы. М.: Юрлитинформ, 2006.
14. Сапаргалиев Г.С. Место и роль прокуратуры в механизме государства // Правозащитное предназначение органов прокуратуры на современном этапе: Материалы международной научно-практической конференции. Алматы, 23-24 ноября 2004 г. Алматы: Эдельвейс, 2005. С. 67.