государств с самостоятельными системами нормативных правовых актов регионов (например, штата Луизиана в США и провинции Квебек в Канаде с признаками континентального права в англосаксонской правовой семье соответствующих государств)[11].
Заметим, что существуют государства с множественностью систем права (федерации и унитарные государства с автономными образованиями), передающие своим территориальным субъектам небольшой объем правотворческих полномочий (республики Нигерия, Индия, Малайзия). В то же время имеются страны, субъекты которых осуществляют правотворчество во многих сферах общественных отношений, к примеру, Федеративная Республика Германия. От этого в немалой степени зависит распределение полномочий, в том числе в сфере правотворчества, центрального и региональных органов прокуратуры.
Участие зарубежных прокуратур в правотворчестве определяется также их местом в системе разделения властей.
В большом числе государств прокуратура находится в составе исполнительной власти (министерства юстиции)[12], например, в Государстве Израиль, Киргизской Республике, Республике Польши, Соединенных Штатах Америки, Французской Республике, Эстонской Республике, Японии. Так, Генеральный атторней в США и министр юстиции в Республике Польши одновременно является генеральным прокурором, которому подчинены нижестоящие прокуроры. Причем в США, кроме федеральной прокуратуры, в каждом штате действует собственная прокуратура, не подчиненная Генеральному атторнею.
Во многих государствах прокуратура относится к судебной власти и действует при судах (в Королевстве Испании, Итальянской Республике).
Нужно заметить, что в значительном количестве стран прокуроры и судьи образуют магистратуру и состоят при судах[13] (в Королевстве Бельгия, Королевстве Нидерланды, Румынии, Арабской Республике Египет).
Одновременно, например, во Французской Республике органический закон о статусе магистратуры (Ордонанс № 58-1270 1958 г.) подчинил прокуроров министру юстиции. Тем не менее, генеральные прокуроры действуют при Кассационном суде и апелляционных судах, а прокуроры республики - при трибуналах большого процесса.
В Органическом законе о статусе прокуратуры Королевства Испании 1981 г. этот государственный институт включен в систему судебной власти с функциональной автономией. Органы прокуратуры действуют при судах до провинциального уровня включительно. Возглавляет их Генеральный прокурор государства, назначаемый королем с учетом мнения Генерального совета судебной власти.
Встречается закрепление функций прокуратуры за двумя ведомствами, одно из которых включено в систему судебной власти и осуществляет уголовное преследование, а другое относится к исполнительной власти и наделено контрольными полномочиями (например, в Республике Колумбии).
В некоторых постсоветских государствах прокуратура является самостоятельным конституционным органом (в большинстве государств-участников СНГ, Республике Албании, Венгерской Республике, Республике Македонии, Словацкой Республике, Республике Хорватии). При этом прокуроры стран СНГ непосредственно участвуют в правотворчестве.
В государствах социалистического права (Социалистической Республике Вьетнам, Китайской Народной Республике, Республике Кубы, Корейской Народно-Демократической Республике) место прокуратуры в системе разделения властей не определяется, так как подобная организация публичной власти отрицается.
Немаловажное значение для участия зарубежных прокуратур в правотворчестве имеет уровень закрепления их функций в законодательстве.
Деятельность органов прокуратуры нередко регламентируется в Основном законе. Так, в зарубежных странах СНГ их правовой статус установлен в самостоятельных рубриках конституции, например, Республики Беларуси (глава 7 раздела VI), Туркменистана (раздел VIII), Республики Узбекистан (глава XXIV). В конституциях Республики Казахстан и Кыргызской Республики прокуратуре посвящена одна статья (соответственно ст. 83 и 76).
Прокуратура является конституционным органом в странах «дальнего зарубежья». Например, Конституция Королевства Испании определяет назначение прокуратуры в разделе «О судебной власти». Правовой статус органов прокуратуры установлен в конституциях Итальянской Республики (ст. 112), КНР (ст. 129) Соединенных Штатов Бразилии (часть III) и целого ряда других государств. Поучительно, что в Конституции Португальской Республики, являющейся членом Совета Европы и Европейского Союза, прокуратура не отнесена ни к одной из ветвей власти и наделена функциями, подобными видам деятельности российской прокуратуры (глава 4).
Развитием конституционных положений в зарубежных государствах являются органические (конституционные) законы о прокуратуре. Например, Органический закон о прокуратуре издан в Королевстве Испании и Аргентинской Республике. В связи с этим думается, что конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации позволяет закрепить ее функции именно в федеральном конституционном законе.
В большом числе стран полномочия прокуроров определяются специальным законом. Так, законы о прокуратуре изданы в республиках Словакии и Словении. В Республике Казахстан принят имеющий силу закона указ Президента Республики от 21.12.1995 № 2709 «О прокуратуре Республики Казахстан».
Деятельность зарубежных прокуроров определяется также процессуальным законодательством, предусматривающим их участие в судебном нормоконтроле.
Таким образом, рассматриваемая деятельность прокуратуры обусловливаются в значительной мере принадлежностью государства к определенной правовой семье и ее положением в системе разделения властей, а также уровнем правового регулирования.
К примеру, атторнейская служба США участвует в законодательном и судебном правотворчестве. В странах с четким разделением властей прокуратура, как правило, играет роль юридической службы правительства (Великобритания и ее бывшие колонии), консультируя государственные органы, включая вопросы правотворчества.
Государства, в которых прокуратура отнесена к судебной власти (страны Западной Европы и их бывшие колонии, государства Восточной Европы, Япония), в основном предоставляют ей полномочия участия в осуществляемом судами нормоконтроле.
В отдельных странах органы прокуратура осуществлять только контроль исполнения законов (например, в Республике Венесуэлы).
Обратим внимание, что для государств англосаксонской правовой семьи характерно участие прокуратур в судебном конституционном нормоконтроле. Причем такая контрольная деятельность признается наиболее эффективной правовой гарантией верховенства права и осуществляется в большинстве государств.
Нужно пояснить, при «европейской» модели судебного конституционного контроля прокуроры участвуют в разрешении специально созданным органом конституционной юстиции дел о соответствии конституции законов, принимаемых парламентом, делегированного законодательства, нормативных правовых актов главы государства и главы правительства. Проверяется также конституционность заключенных государством международных договоров и иных соглашения. Контроль осуществляется и в отношении законов, включающих нормы международных договоров. В государствах непосредственного действия международного права проверяется соответствие конституции не вступивших в силу международных договоров с участием страны. В федеративных государствах проводится судебный конституционный номоконтроль учредительных документов субъектов федерации, делегированного законодательства и других нормативных правовых актов. Федеративное устройство государства предопределяет также проверку соответствия конституции договоров между федерацией и ее субъектами.
В условиях «американской» модели конституционного контроля прокуроры принимают участие в его осуществлении судами общей юрисдикции. Такой контроль имеет последующий характер и связан с рассмотрением конкретного дела. Подобная система может быть централизованной и децентрализованной. При ее децентрализованном характере любой суд общей юрисдикции вправе не применять закон и решить дело на основе конституции. Централизованный характер конституционного нормоконтроля лишает нижестоящие суды права самостоятельно не применять закон, противоречащий конституции.
Прокуратура зарубежных государств участвуют также в делегированном правотворчестве. Так, конституции многих стран предусматривают возможность делегирования парламентом своих полномочий другим государственным органам, в основном правительству. Например, согласно Конституции Королевства Испании Генеральные кортесы могут делегировать правительству полномочие издавать имеющие силу закона правовые акты по предметам, которые не могут регулироваться органическими законами (ст. 82). В соответствии с Конституцией Республики Польши Сейм по мотивированному предложению Совета министров может уполномочить его на издание распоряжений, обладающих силой закона. Однако такие акты не должны касаться изменения Конституции, выборов Президента, Сейма, Сената и органов территориального самоуправления, бюджета государства, ратификации международных договоров, личных и политических прав и свобод граждан, а также прав и обязанностей, связанных с трудовыми отношениями и социальным обеспечением (ст. 23).
Полномочиями участия в делегированном правотворчестве наиболее часто наделяются прокуратуры государств романо-германской семьи права, входящие в систему исполнительной власти. Прокурорам в странах англосаксонской и иных правовых семей такие правомочия не предоставляются.
Прокуратуры иностранных государств различаются и по масштабам участия в консультировании иных государственных органов.
Такая обязанность лишь иногда возлагается на прокуроров стран романо-германской семьи права. В то же время указанным полномочием нередко наделяются прокуратуры стран англосаксонской правовой семьи. Например, в США Генеральный атторней дает юридические консультации по официальным запросам Президента и глав федеральных органов исполнительной власти. В Великобритании Генеральный атторней выступает юридическим советником главы государства по правовым вопросам, консультирует правительство, отвечает на запросы Палаты общин. Он вправе присутствовать на заседаниях постоянных комитетов парламента, разрабатывающих законопроекты, консультировать Палату общин по вопросам разработки парламентских процедур и международно-правовых обязательств.
Консультативными полномочиями наделены прокуратуры латиноамериканских государств. Например, согласно Конституции Мексиканских Соединенных Штатов Генеральный прокурор является советником Правительства по юридическим вопросам (ч. 5 ст. 102).
В то же время Конституцией Соединенных Штатов Бразилии Генеральной прокуратуре запрещено консультировать государственные органы (пп. IX п. «о» ст. 129).
Участие прокуроров зарубежных государств в правотворчестве может быть непосредственно закреплено в законодательстве. Например, оно регламентировано законами о прокуратуре республик Казахстан (ст. 12), Таджикистан (ст. 11), Узбекистан (ст. 3), Украины (ст. 5), Кыргызской Республики (ст. 8). В Республике Туркменистан этот вид деятельности возлагается на научно-методический совет при Генеральной прокуратуре, в обязанности которого входит рассмотрение проектов законов.
Функцией участия в правотворческой деятельности наделены прокуратуры некоторых стран «дальнего зарубежья», например, Республики Перу, Федеративной Республики Бразилии, Социалистической Республики Вьетнам, Корейской Народно-Демократической Республики, Республики Кубы.
Обратим внимание на особенности указанной деятельности прокуратур государств-участников СНГ. Каждое их этих государств выработало свою концепцию формирования системы прокуратуры и создало собственную модель ее деятельности[14]. При этом страны СНГ ориентировались в основном на западноевропейский тип прокуратуры[15].
Тем не менее, общим для стран - участниц СНГ (за исключением Республики Грузии) является закрепление функций прокуратуры в конституциях.
В зависимости от характера закрепления статуса прокуратуры в Основном законе можно выделить несколько ее моделей в странах СНГ.
В конституциях Азербайджанской Республики, республик Армении, Казахстан, Молдовы положения о прокуратуре включены в главы, посвященные судебной власти. Однако органы прокуратура и судебная власть в Республике Армении функционально разделены. В то же время прокуратура этого государства является многофункциональным органом. Она представляет собой единую централизованную систему (ст. 103).
В Республике Казахстан правовое положение прокуратуры закреплено в главе «Суды и правосудие». Причем прокуратура не включена в систему разделения властей. Казахстан выбрал собственный путь создания органов прокуратуры[16].
Согласно Конституции Республики Беларуси этот институт государства представляет собой самостоятельную централизованную систему. Аналогично определено правовое положение прокуратуры в конституциях Туркменистана и Украины. Существенно, что украинская прокуратура не принадлежит ни к одной из ветвей государственной власти. Характер органа надзора делает невозможным ее подчинение любой из них[17]. Поэтому в Конституции Украины 1996 г. прокуратуре посвящен специальный раздел, в котором она отделена от законодательной, исполнительной и судебной власти.