) повышение качества правотворческой деятельности;
) обеспечение механизма обратных связей;
) ориентация субъектов и объектов управления на осуществление своей деятельности в соответствии с действующим законодательством;
) предупреждение неправомерных действий объектов управления;
) повышение правосознания и правовой культуры субъектов управления.
Субъекты правового контроля, осуществляемого в ОВД, так же многочисленны и разнообразны, как и его объекты. Среди них в первую очередь необходимо назвать подразделения, специализирующиеся на его осуществлении - правовые подразделения. В соответствии с вышеуказанным приказом МВД России от 05.01.2007 № 6 именно на них возложена реализация данной функции, они действуют на всех уровнях системы Министерства, начиная с уровня ОВД по району или иному приравненному к нему муниципальному образованию. Правовое положение данных субъектов в сфере осуществления правового контроля закреплены в правовых актах соответствующего уровня. Так, например, задачи, функции и полномочия Правового департамента МВД России определены в Приказе от 20.11.2004 № 755 «Вопросы Правового департамента МВД России и Центра правовой информации МВД России», на который возложена обязанность по обеспечению законности издаваемых в системе МВД России актов управления.
Субъектами правового контроля также выступают вышестоящие подразделения в отношении нижестоящих по соответствующим направлениям служебной деятельности. Можно говорить о том, что при осуществлении повседневной деятельности в отношении определения вопроса ее соответствия действующему законодательству каждое подразделение системы МВД России и его сотрудники являются субъектами правового контроля в отношении нижестоящих и подчиненных сотрудников. Так, начальник структурного подразделения выступает субъектом любого вида контроля, в том числе и правового, и несет персональную ответственность за его организацию и осуществление (п. 3 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России). Или, например, начальник отдела дознания ОВД осуществляет правовой контроль за законностью принимаемых подчиненными ему сотрудниками процессуальных решений. В данном случае он непосредственно выступает субъектом правового контроля. Однако в случае принятия им решения о привлечении к дисциплинарной ответственности подчиненного сотрудника он лишь ходатайствует перед начальником ОВД о подписании проекта правового акта о наложении дисциплинарного взыскания. И в том, и другом случаях субъектом правового контроля будет выступать начальник ОВД.
Вопрос определения объекта правового контроля, осуществляемого в органах внутренних дел, решается в зависимости от уровня системы, на котором он реализуется и направленности их деятельности. Это, в соответствии с Указом Президента РФ от 28.02.2009 № 233 «О территориальных органах…», уровни: МВД, окружной, межрегиональный, региональный, районный.
Предметом правового контроля служат правотворческая и правоприменительная деятельность ОВД. В системе МВД России можно выделить следующие направления правового контроля:
) оценка законности принятых ведомственных правовых актов, осуществляемая в целях приведения их в соответствие с законодательством РФ и правовыми актами МВД России, если такое несоответствие выявлено. Данное направление осуществляется правовыми подразделениями и вышестоящими подразделениями органов внутренних дел в отношении нижестоящих;
) исследование разрабатываемых проектов ведомственных правовых актов системы МВД России с целью установления их соответствия действующему законодательству: Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ, а также правовым актам МВД России. Субъектами, реализующими данное направление правового контроля, являются правовые подразделения органов внутренних дел различного уровня;
) проверка соблюдения законодательства, регулирующего служебную деятельность, направленная на укрепление законности при выполнении подразделениями и их сотрудниками возложенных на них задач. Основными субъектами, осуществляющими это направление, являются вышестоящие подразделения в отношении нижестоящих по соответствующим направлениям служебной деятельности, а также правовые подразделения в пределах своей компетенции (раздел 4 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России).
Правовому контролю присущи своеобразные формы и методы его осуществления. Основной формой осуществляемого в ОВД правового контроля, определяющей его специфику, является правовая экспертиза. Она включает в себя оценку на предмет законности разработанных в системе МВД России проектов правовых актов и принятых правовых актов системы МВД России (п. 41 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России).
И правовая экспертиза, и оценка законности принятых ведомственных правовых актов осуществляются методом оценочного сравнения. Он представляет собой сопоставление, сличение двух и более предметов (процессов) между собой и выделение одного из них. Обычно сравнение осуществляется по какому-то социально значимому основанию или его эквиваленту. При проведении правовой экспертизы в качестве такового выступают действующие нормы права. Результатом такого сравнения является оценка, которая представляет собой субъективное мнение об объективно существующем предмете или свойстве этого предмета, т.е. о его ценности. При этом ценность имеет объективный, а ее оценка - субъективный характер.
Для правовой экспертизы характерен также метод ведения, предполагающий осуществление жесткого контроля за исполнителями - разработчиками проекта правового акта и постоянное внесение поправок в их деятельность.
Формами выражения мнения (фиксированных оценок) при проведении правовой экспертизы являются: 1) визирование проекта, применяемое при согласии с ним; 2) изложение в письменной форме замечаний при несогласии с проектом в целом или с его отдельными частями и письменное заключение при оценке законности принятого ведомственного правового акта.
Формой правового контроля, осуществляемого в ОВД, также является выявление состояния соблюдения законодательства, регулирующего служебную деятельность. Данная форма реализуется в ходе текущей деятельности, инспектирования, контрольных проверок, целевых выездов.
Выявление состояния соблюдения законодательства, регулирующего служебную деятельность, осуществляется главным образом методом слежения, при котором обеспечивается достаточная самостоятельность исполнителей, а внимание руководителя сосредоточивается на законности функционирования всей системы. Указанная форма правового контроля осуществляется также с помощью метода сбора и обработки необходимой информации, источником которой являются письма, заявления и обращения граждан, публикации и сообщения в средствах массовой информации, обращения других органов (должностных лиц), материалы служебных проверок, а также вступившие в законную силу судебные решения (п. 44 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России).
Таким образом, для управления полицией большое значение имеет государственный, общественный, судебный, прокурорский контроль за ее деятельностью. Особое значение в управлении ОВД имеет правовой контроль, целью которого является проверка законности функционирования ОВД. Субъектами правового контроля являются не только руководители ОВД и вышестоящие подразделения в отношении нижестоящих, но и специально уполномоченные правовые подразделения. Строгое соблюдение законности в деятельности ОВД, пресечение нарушений дисциплины, проявлений бюрократизма и волокиты обеспечиваются как самим фактом существования правового контроля, оказывающим воздействие на поведение сотрудников, побуждая их придерживаться установленных правил, так и возможностью применения к ним по результатам правового контроля соответствующих санкций.
3. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ВНУТРЕННИМИ ДЕЛАМИ
Среди направлений деятельности ОВД, закрепленных правовыми нормами (например, в Положении о МВД России и типовом положении о МВД, положении о территориальных управлениях внутренних дел по субъектам РФ), присутствуют положения о содержании нормативно-правового обеспечения управления ОВД. Так, в п. 4 Положения об МВД РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 15.01.2013) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», указывается: «МВД России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и настоящим Положением».
Предшествовавшая принятию действующего Закона о полиции нормативная правовая база носила характер сложной и многоплановой системы законодательных и иных нормативных правовых актов. В той или иной степени вопросы организации и деятельности милиции затрагивали на федеральном уровне более одной тысячи законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, а также около десяти тысяч ведомственных актов. В настоящее время более чем шестьсот ведомственных нормативных правовых актов нуждаются в первоочередной переработке, а четыре с половиной тысячи - в корректировке.
На состояние правового обеспечения деятельности ОВД обращает особое внимание Президент РФ. В частности, в Указе Президента РФ от 24.12.2009 № 1468 (ред. от 01.03.2011) «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел» Правительству РФ было рекомендовано представить в 2-месячный срок предложения:
о внесении изменений в законодательные акты РФ, предусматривающих оптимизацию структуры и состава ОВД, а также освобождение милиции от не свойственных ей функций;
по внесению изменений в акты Президента РФ в соответствии с настоящим Указом;
привести свои акты в соответствие с настоящим Указом.
Заметим, что в законодательстве понятие «нормативно-правовое обеспечение» упоминается лишь в Федеральном законе от 10.04.2000 № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования». Второй раздел этой программы так и называется «Нормативно-правовое обеспечение», под которым законодатель понимает «…совершенствование нормативно-правовых актов, проверку соблюдения законодательства в этой сфере, обеспечение реализации прав, разработку и принятие соответствующих нормативных правовых актов и необходимых типовых договоров, а также оформление договоров». То есть под нормативно-правовым обеспечением понимается не только нормативно-правовая база, но и подготовка, разработка нормативных правовых актов, договоров, их реализация и применение норм, содержащихся в них, а также практическая деятельность по анализу и оценке эффективности применения действующих документов правового характера.
Среди ведомственных документов, к примеру, приказом МВД России от 05.01.2007 № 5 утверждены «Основные направления совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России на 2007 - 2017 годы», которые, тем не менее, не раскрывают структуру правового обеспечения по видам, а лишь определяют цель и задачи совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России на конкретный период.
Содержание, принципы и структура правового обеспечения управления ОВД раскрываются В.В. Драловым. Он рассматривает управление по блокам правотворчества, правоприменения и правоохраны. Но, как замечает В.Л. Соколов, возможны иные классификации правового обеспечения. Например, правовое обеспечение включает в себя:
нормативно-правовое обеспечение;
обеспечение защиты интересов системы МВД России в судебных и иных органах;
информационно-правовое обеспечение;
договорно-правовое обеспечение;
международно-правовое обеспечение как вид обеспечения, направленный на реализацию задачи дальнейшего развития международно-правовых отношений в сфере внутренних дел.
В современной науке правовое обеспечение управления ОВД рассматривается, во-первых, в динамическом аспекте, как его функция, как процесс создания и предоставления средств и условий (прежде всего юридических норм) для осуществления управленческой деятельности. В Юридическом энциклопедическом словаре под обеспечением исполнения обязательств подразумеваются меры имущественного характера, побуждающие стороны к точному и реальному исполнению обязательств, а под обеспечением иска - принятие мер, обеспечивающих реальность исполнения будущего судебного решения.
Военный энциклопедический словарь под обеспечением военных действий понимает «комплекс мероприятий, направленных на поддержание войск (сил) в высокой боевой готовности, сохранение их боеспособности, создание благоприятных условий для организованного и своевременного вступления в бой и успешного выполнения поставленных задач, а также на воспрещение или предупреждение внезапного нападения противника, снижение эффективности его ударов». При этом можно сделать вывод, что в любом случае обеспечение - это восполнение какой-то потребности, действия, чтобы ее сделать возможной, реальной.
Правовое обеспечение занимает важное место среди других видов обеспечения, таких, как: организационное, кадровое, информационное, научное, материально-техническое, финансовое, продовольственное, пенсионное.
Безусловно, что нормативно-правовое обеспечение - это один из видов правового обеспечения, причем приоритетный, который очень часто рассматривается как самостоятельный. Так, например, в Постановлении Правительства РФ от 27.12.2012 № 1406 «О Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы» нормативно-правовое обеспечение рассматривается наравне с такими видами обеспечения, как кадровое, материально-техническое и информационное.
Важными являются положения В.Л. Соколова о том, что можно предложить такое толкование нормативно-правового обеспечения ОВД:
) с процессуальной точки зрения - как процесс создания, изменения или отмены правовых норм в рассматриваемой сфере;
) со статической точки зрения - как саму систему правовых норм, регулирующих управление ОВД.
Исследователями отмечается следующая важная проблема: система правовых норм ОВД не отвечает реалиям. Так, например, до сих пор действует устаревшее «Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел», утвержденное Приказом МВД РФ от 12.02.1997 № 86. Данный документ не отвечает современным реалиям.
Кроме того, уже давно назрела необходимость принятия и служебных уставов, таких как: дисциплинарный, дежурной службы, внутренней службы по аналогии с общевоинскими уставами, но с учетом специфики работы полицейских. Также необходимо внесение изменений в существующие нормативные правовые акты и принятие новых.
При этом очень важно, чтобы совершенствование нормативно-правового обеспечения в этом смысле, как системы юридических норм, сопровождалось минимизацией нормативных правовых актов, их кодификацией, исключением дублирующих норм, созданием стройной системы правовых актов, регулирующих функционирование органов управления (положения о службах и подразделениях, наставления по организации их деятельности, должностные инструкции и должностные регламенты).
Одним из направлений развития нормативно-правового обеспечения может стать и закрепленная в комплексном правовом акте система реагирования министерства и аппаратов управления МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, горрайлинорганов по осуществлению мониторинга применения юридических норм, анализу, оценке, выявлению потребности внесения изменений, - как в собственные нормативные правовые акты, так и в целом в законодательство РФ по вопросам управления ОВД.