В то же время, какие бы злоупотребления в сфере закупок (казенных подрядов) фискалы не выявляли, какое бы упорство они ни демонстрировали в информировании Петра I и Правительствующего Сената, эффективность борьбы с этими преступлениями была низкой. Расследование дел о преступлениях в сфере государственных закупок, как правило, было длительным (волокитилось), а судебные приговоры по таким делам были редкими. Обозначенные проблемы создали предпосылки для создания Петром I «маэорских» (майорских) канцелярий как органов предварительного следствия, в обязанности которых входил сбор необходимой доказательственной базы для последующего судебного «безволокитного» следствия.
В частности, предварительное следствие по вышеуказанному делу «о подрядной афере», а также «счетному делу» генерал-фельдмаршала светлейшего князя А. Д. Менши- кова царь поручил «маэорских» канцелярии гвардии подполковника князя Василия Владимировича Долгорукова [18, с. 49-55]. По делу было установлено, что А. Д. Меншиков, сенаторы В. А. Апухтин, Г. И. Волконский, вицегубернатор Я. Н. Римский-Корсаков и другие высшие должностные лица заключали посредством подставных лиц без проведения торгов по завышенным ценам контракты на поставку провианта и фуража.
В 1717 г. Петр I, удовлетворенный деятельностью следственных канцелярий (прежде всего канцелярии В. В. Долгорукова), принял решение о создании нескольких следственных канцелярий, деятельность которых создавала практическую базу для формирования знаний о расследовании преступлений в сфере государственных закупок.
В 1722 г. создается прокуратураУказ Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» // ПСЗ-1. Т. 6. № 3979.. Независимость органов прокуратуры от тех учреждений, при которых они создавались, в определенной степени способствовала реализации ими полномочий по наблюдению и контролю за их деятельностью, при этом обращая внимание на нарушения закона, злоупотребления, в том числе в сфере казенного подряда [8, с. 27].
Между тем выявление «подрядных афер» и других злоупотреблений обусловило необходимость принятия новых законодательных актов, направленных на предупреждение соответствующих преступленийИменной указ от 25 августа 1713 г. «О пресечении грабительств в народных сборах, о платеже всяких податей вместе на четыре срока и о способах взыскании недоимок» // ПСЗ-I. Т. 5. С. 51-53; Указ Петра I от 24 декабря 1714 г. «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное» // ПСЗ-I. Т. 5. С. 135-136; Именной указ, объявленный из Правительствующего Сената 27 декабря 1714 г. «Об обязанности подрядчиков объявлять Правительствующему Сенату какие они подряды имеют или имели с казенными местами на поставку провианта и всяких прочих товаров и припасов» // ПСЗ-1. Т. 5. С. 136 и т. п.. Известное значение для обеспечения защиты интересов государства в сфере закупок (казенного подряда) имели Указ Правительствующего Сената от 21 (31) мая 1720 г. «О наказании за взятки и лихоимства»ПСЗ-I. Т. 6. С. 194., а также Генеральный регламент, или Устав 1720 г.ПСЗ-I. Т. 6. С. 141-160., определивший, в частности, ответственность государственных служащих за служебные преступления, а именно если они «против своей должности... погрешат, неотменно наказаны будут по важности дела» (ст. 2 гл. 50).
На протяжении всего XVIII в., после смерти Петра I, нормативная база казенного подряда и поставок, организация и меры борьбы с правонарушениями в сфере подряда существенно не изменялись.
Несмотря на принимаемые меры по организации и контролю за казенным подрядом, система обеспечения государственных нужд была подвержена преступным посягательствам. Отчасти эти преступления были спровоцированы недостатками правовой базы в сфере казенного подряда и поставок, чрезмерным вмешательством государства в данную сферу, а также неисполнением возложенных на должностных лиц обязанностей. В частности, на протяжении всего XVIII в. высшая государственная власть осуществляла непосредственное вмешательство в подрядные сделки, в том числе путем фиксации имен конкретных подрядчиков и цен в нормативных актах о поставке в казну тех или иных товаров, переноса сроков исполнения контрактов в связи с отсутствием на счетах заказчика необходимых денежных сумм.
Количественный рост преступлений в сфере закупок (казенных подрядов и поставок), совершенствование технологий их совершения, чему способствовали противоречивое и несистематизированное законодательство в соответствующей сфере, злоупотребления должностных лиц, отвечающих за обеспечение государственных нужд в товарах, работах и услугах, предполагали разработку государственных мер борьбы с такими правонарушениями (преступлениями). В частности, усилия государства были состредоточены на совершенствование (правда разновекторное) петровской системы контролирующих органов, модернизацию уголовного законодательства, направленного в том числе на защиту складывающихся общественных отношений в сфере казенного подряда (закупок), а также организацию выявления, раскрытия и расследования преступных деяний, совершаемых в данной сфере.
Несмотря на упразднение Петром I следственных канцелярий (1724 г.), а также ликвидацию фискальной службы (1729 г.) [13, с. 362-363], производство по уголовным делам о преступлениях в сфере закупок (казенных подрядов и поставок) осуществляли создаваемые органами государственной власти для этих целей следственные комиссии. Результативность деятельности этих комиссий на протяжении всего XVIII в. оставалась низкой. Наряду с внутриполитическими, коррупционными и иными причинами неэффективности деятельности следственных комиссий по делам о преступлениях в сфере казенного подряда (поставок) следует указать на отсутствие у их членов юридического и (или) экономического (прежде всего бухгалтерского) образования и знаний, выражаясь современным языком, тактики и методики расследований преступных деяний данной категории.
В то же время XVIII в., особенно его вторая половина, стал периодом появления первых признаков зарождения в России научных отраслей знаний, в том числе юриспруденции и бухгалтерского учета, которые были необходимы для общественного развития. Так, были осуществлены первые попытки обобщить и систематизировать правовые нормы, регулирующие общественные отношения в Российской империи, в том числе в сфере государственного подряда и поставок, судопроизводства и т. п.
Формирование юриспруденции как науки главным образом происходило в Петербургской Академии наук и на юридических факультетах Санкт-Петербургского и Московского университетов. Одна из первых работ (руководств) по русскому праву для студентов академического университета была предпринята в 1750 г. профессором юриспруденции и политики Петербурской Академии наук Ф. Г. Штрубе де Пирмону. Руководство должно было состоять из двух книг. В четвертой части первой книги, в которой описывались правила, касающиеся суда, было девять глав: 1) «О судах вообще», 2) «О разных судах Российской империи», 3) «О делах в судах судимых, а особливо о обидах и преступлениях», 4) «О таможенном и вексельном суде и о решении дел по прошениям», 5) «О форме суда», 6) «О решении розыскных дел», 7) «О поступках и о неправдах в судных местах», 8) «О подозрительных судьях и апелляциях», 9) «О полюбовных примирениях и о третейском суде» [21, с. 107, 109]. Правитель академической канцелярии дал этому произведению, призванному служить руководством при изучении русского права, отрицательную оценку.
Работы С. Е. Десницкого, И. А. Третьякова, З.А. Горюшкина и других ученых XVIII в., под влиянием западноевропейской теоретической юриспруденции, создали фундамент дальнейшего развития отечественной юриспруденции в целом и отдельных ее научных отраслей (уголовное право, уголовный процесс и т. п.) в частности.
Вместе с тем с петровских времен, продолжила развиваться система бухгалтерского учета, которая способствовала контролю в сфере государственных закупок и зарождению во второй половине XIX в. науки бухгалтерского учета. В конце XVIII в. выходят первые книги по бухгалтерскому учету. Вначале переводные (например, «Ключ коммерции, или Торговли, то есть наука бухгалтерии, изъявляющая содержание книг и происхождение счетов коммерческих», переведенная с английского языка и издана в 1783 г. [12, с. 10]), а затем и отечественных авторов [23].
Таким образом, в рассматриваемый период появились объективные предпосылки для систематизации и упорядочения эмпирических знаний о расследовании преступлений в сфере казенного подряда и поставок, но уровень развития научного знания не позволял приступить к выработке наиболее оптимальных и достоверных средств логического и фактического обоснования познания эмпирического материала. Данные условия стали складываться в период первой половины XIX -- начала ХХ в., когда в рамках социально-экономических отношений на базе развития законодательства, в том числе в сфере государственных закупок, бухгалтерского учета, уголовного, уголовно-процессуального и организационного построения контролирующих и правоохранительных органов, произошло зарождение криминалистических знаний о расследовании преступлений в сфере закупок.
Так, в период правления Александра I (1801--1825 гг.), который характеризовался либерализацией внутренней политики, поиском реформ государственного устройства и системой законодательства [11, с. 43], было принято большое количество нормативных актов (около 170) по вопросам государственных (казенных) закупок, которые постоянно дополнялись и изменялись, что было вызвано пересмотром внешней и внутренней политики государства с учетом значительного расширения территорий Российской империи [17, с. 13--14]. Между тем, несмотря на принимаемые законодательные и организационные меры, в начале XIX в. массовый характер приобрели факты нарушений условий торгов, участия чиновников в казенных подрядах через подставных лиц, присвоения и растраты казенного имущества, а также получения подарков с целью «учинения или допущения чего-либо противоправного обязанностям службы»Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2 (далее - ПСЗ-2). Т. XX. Отдел 1. СПб., 1846. С. 679. Положение об обязательствах, заключаемых с торгов между казною и частными людьми по подрядам и поставкам // ПСЗ-2. Т. 5. Ч. 2 . С. 149.. Как следствие, уголовному наказанию подвергались чиновники, которые допустили нарушения на отдельных этапах закупки (казенного подряда). За противоправные действия при приеме обозначенной в контракте продукции должностные лица, а также поставщики и подрядчики привлекались как к дисциплинарной, так и уголовной ответственности.
Правление Николая I (1825--1855 гг.) связано, с одной стороны, с усилением консервативных начал во внутренней политике, а с другой -- дальнейшим совершенствованием государственного аппарата и законодательства. Так, с целью упорядочения действующих нормативных правовых актов Николай I принял участие в разработке единого положения, регламентирующего обязательства казны по подрядам и поставкам11. Кроме того, оно содержало нормы, предусматривающие уголовную ответственность за нарушение конкурсных процедур (несвоевременное вскрытие запечатанных объявлений и т. п.), давление на других участников торгов, вступление чиновников в казенные подряды через подставных лиц (в том числе жен и детей), допуск к торгам недобросовестных исполнителей; приемку некачественно выполненных работ (поставку некачественных товаров); приписки при приемке работ [17, с. 14]. Но данное положение не распространялось на Военное ведомство. В связи с этим в 1838 г. специально было разработано Положение «О казенных заготовлениях ведомства Военного министерства»ПСЗ-2. Т. 13. Ч. 1. С. 348..
В целях систематизации действующего законодательства 31 января (12 февраля) 1833 г. Николай I издал манифест о введении в действие с 1 (13) января 1835 г. «Свода законов Российской империи» (15 томов), подготовленный известным государственным деятелем того времени М. М. Сперанским. Свод гражданских законов (ч. I т. X) содержал единое для подряда и поставки определение, в соответствии с которым «подряд или поставка есть договор, по силе которого одна из вступающих в оный сторон принимает на себя обязательства исполнить своим иждивением предприятие или поставить известного рода вещи, а другая, в пользу которой сие производится, учинить за то денежный платеж» (ст. 1737). В этом Своде, наряду с прочими предметами подряда, указывались «постройка, починка, переделка и ломка зданий и вообще производство всяких работ; перевозка людей и тяжестей сухим путем и водой» (ст. 1738).
Свод законов уголовных (т. 15) в статьях раздела V «О преступлениях чиновников по службе» закрепил в том числе уголовную ответственность за противозаконные поступки чиновников при заключении подрядов и поставок, приеме поставляемых в казну вещей и производстве публичной продажи.
В последующем такая ответственность была предусмотрена в статьях Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (далее -- Уложение), содержащего составы преступлений об ответственности чиновников и иных должностных лиц за преступления в сфере казенных подрядов. В частности, должностные лица могли быть привлечены к ответственности за участие в казенных подрядах, в том числе от имени жены, детей или иных подставных лиц (ст. 514), преждевременное вскрытие запечатанных объявлений в ходе торгов (ст. 518), допуск к участию в торгах подрядчиков, не отвечающих установленным требованиям (ст. 520), приемку по неосмотрительности вещей, товаров, не сходных по качеству с образцами по договору (ст. 521), и другие злоупотребления в приемке результатов подряда и поставок (ст. 527--540). Вместе с тем Уложением была предусмотрена ответственность за сговор на торгах (ст. 1619).
В период правления Александра II (1855-- 1881 гг.), в рамках великих реформ (отмена крепостного права 1861 г., финансовая реформа 1863 г., земская и судебная реформы 1864 г. и т. п.), организация закупок становится очень четкой. Купцы и предприниматели ответственно исполняли свои обязательства перед государством. Система была настолько отлажена, что участники закупок могли не ходить лично в канцелярию, а отправлять заявку с нарочным, правда, необходимо было соблюсти положенные формальности. При этом проблемой того времени было неравное положение частных и казенных заводов при участии в конкурсах. Казенные заводы были освобождены от промыслового налога и штрафов при нарушении сроков выполнения заказа, поэтому они могли предложить убыточно низкие цены, ведь дефицит их бюджета компенсировался государством. Особенно этим злоупотребляли заводы Урала [10, с. 94].